Concentration

Le refus d'accès des tiers à des documents figurant dans un dossier « concentration » peut être global, en application d'une présomption générale

CJUE, 3ème chbre, 28 juin 2012, Commission européenne c. Éditions Odile Jacob SAS, aff. C‑404/10 P.

Dans cet arrêt, la Cour a posé de nouveaux principes concernant l’accès des tiers à des documents figurant dans un dossier constitué à l’occasion du contrôle d’une opération de concentration. En l’espèce, une entreprise, tiers à l’opération de concentration contrôlée, a demandé à la Commission la communication de documents afférents à cette procédure de contrôle. Cette dernière a refusé l’accès à la quasi-totalité des documents demandés, en invoquant les exceptions au droit d’accès prévues par le Règlement 1049/2001[1], tirées de la protection des objectifs des activités d’enquête, de celle des intérêts commerciaux et de celle du processus décisionnel de l’institution[2]. Cette décision avait été annulée par le Tribunal. Ce dernier avait estimé que même si les documents demandés pouvaient être concernés par les exceptions invoquées, la Commission avait manqué à l’obligation de démontrer, de façon concrète et individualisée, que la communication de ces documents portait effectivement atteinte aux intérêts protégés par ces exceptions[3]. Il incombe donc à la Commission de justifier, par un examen concret et effectif de chaque document pris individuellement, l’existence d’une exception à la règle du droit d’accès. En d’autres termes, le refus d’accès à des documents doit être propre à chaque document.

En l’espèce, la Cour a adopté une position diamétralement opposée quant aux modalités d’expression du refus d’accès : celui-ci peut être global, par application d’une présomption générale. En effet, le Règlement 1049/2001, interprété à la lumière de la réglementation spécifique en matière de contrôle des concentrations[4], permet à la Commission de refuser l’accès à tous les documents afférents à la procédure de contrôle d’une concentration, échangés entre la Commission et les entreprises notifiantes ainsi que les tiers, sans procéder au préalable à un examen concret et individuel de ceux-ci (pt. 141).

Le Règlement 1049/2001 et le Règlement 139/2004 poursuivent des objectifs différents en termes d’accès aux informations détenues par la Commission (pt. 109). Un équilibre délicat doit donc être recherché entre des intérêts contradictoires : le droit à l’information, qui répond à la nécessité d’une plus grande transparence de la procédure, et la protection des informations confidentielles, et plus particulièrement des secrets d’affaires. Permettre un accès généralisé aux documents figurant dans un dossier « concentration » sur le fondement du Règlement 1049/2001 serait de nature à mettre en péril la collaboration des entreprises, notamment en réduisant la protection accordée aux données confidentielles recueillies au cours de la procédure (pt. 121). La Cour applique implicitement le principe selon lequel la loi spéciale vient déroger à la loi générale (lex specialis derogat legi generali).

Elle opère donc un renversement de la charge de la preuve par l’instauration d’une présomption générale en vertu de laquelle la divulgation des documents échangés entre la Commission et les entreprises au cours d’une procédure de contrôle d’une opération de concentration porterait, en principe, atteinte tant à la protection des objectifs des activités d’enquête qu’à celle des intérêts commerciaux des entreprises impliquées dans une telle procédure (pt. 123). C’est à la personne qui sollicite la communication des documents de démontrer l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant leur divulgation (pt. 126). Or, en espèce, l’entreprise n’avait fait état d’aucun intérêt public supérieur, au sens de l’article 4 §2 du Règlement 1049/2001 (pt. 146).

La Cour a toutefois opéré une distinction entre deux types de documents : d’une part, ceux échangés entre la Commission et les parties notifiantes ainsi que les tiers et, d’autre part, les documents internes de la Commission. Seuls les premiers bénéficient d’une protection large au titre de la non-divulgation aux tiers. En ce qui concerne les seconds, le régime est différent (pt. 127). Tant que la décision de la Commission n’est pas devenue définitive, elle est autorisée à faire application de la présomption générale en cas de demande d’accès à ce type de documents. En revanche, dès que la décision adoptée est devenue définitive, elle est tenue de procéder à un examen concret et individuel de chaque document interne en cause et de fournir les raisons spécifiques pour lesquelles elle considère que la divulgation porterait concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt protégé par l’article 4 du Règlement 1049/2001 (pts. 128 à 131).

La Cour a donc annulé l’arrêt du Tribunal et, estimant disposer des éléments nécessaires pour statuer définitivement, elle a rejeté le recours introduit par les Éditions Odile Jacob (pts. 139 à 147).

Les principes énoncés dans cet arrêt semblent a priori transposables aux affaires antitrust<[5], dans la mesure où le régime de protection des données confidentielles institué par le Règlement 1/2003[6] est comparable à ceux prévus par les Règlements relatifs aux aides d’État[7] et aux concentrations. Toutefois, un obstacle à cette transposition existe puisque les demandes d’accès de tiers peuvent émaner de victimes de dommages concurrentiels. Or, la Cour considère que l’application effective des règles antitrust européennes est également assurée par les actions civiles en réparation des dommages découlant des pratiques anticoncurrentielles[8]. Dès lors, dans l’examen d’une demande d’accès aux documents formée par une personne cherchant à obtenir des dommages et intérêts, la charge de la preuve retenue ne doit pas avoir pour effet de rendre en pratique impossible ou excessivement difficile l’obtention d’une telle réparation[9]. En outre, la Cour[10] et le Tribunal[11], dans le cadre de demandes d’accès de tiers à des documents relatifs à une procédure de clémence, ont refusé de procéder à une hiérarchisation entre la préservation de l’attractivité des programmes de clémence et l’encouragement du « private enforcement » (litiges entre particuliers initiés devant les tribunaux civils en vue de protéger des droits subjectifs).

Notes de bas de page

  • Règlement CE n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l'accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JOUE L 145 du 31 mai 2001, p. 43).
  • Article 4 §§ 2 et 3 du Règlement 1049/2001.
  • Trib. UE, 9 juin 2010, Éditions Odile Jacob SAS c/ Commission européenne, aff. T-237/05, Rec. p. II-2245.
  • Règlement CE n° 139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises (JOUE L 24 du 29 janvier 2004, p. 1) remplaçant le Règlement CEE n° 4064/89 du Conseil, du 21 décembre 1989, relatif au contrôle des opérations de concentration entre entreprises (JOCE L 395 du 30 décembre 1989, p. 1). La Cour examine en l’espèce pour la première fois, les rapports entre le Règlement 1049/2001 et le Règlement concentrations.
  • Le Tribunal estime qu’en la matière la Commission doit justifier, par un examen concret et effectif de chaque document pris individuellement, l’existence d’une exception à la règle du droit d’accès (Trib. UE, 22 mai 2012, EnBW Energie Baden-Württemberg AG c/ Commission européenne, aff. T-344/08).
  • Règlement CE n° 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité (JOUE L 1 du 04 janvier 2003, p. 1).
  • Règlement CE nº 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (JOUE L 083 du 27 mars 1999, p. 1).
  • CJCE, 20 septembre 2001, Courage Ltd c/ Bernard Crehan et Bernard Crehan c/ Courage Ltd et autres, aff. C-453/99, Rec. p. I-6297, pt. 27 ; CJUE, 14 juin 2011, Pfleiderer AG c/ Bundeskartellamt, aff. C-360/09, pts. 28 et 29.
  • CJCE, 20 septembre 2001, Courage et Crehan, préc., pt. 29.
  • CJUE, 14 juin 2011, Pfleiderer AG, préc., pts. 26 à 31.
  • Trib. UE, 15 décembre 2011, CDC Hydrogene Peroxide Cartel Damage Claims c/ Commission européenne, aff. T-437/08, pt. 77.