Environnement

Codification du droit dérivé relatif à l'évaluation des incidences de certains projets publics et prives sur l'environnement : le mieux est-il vraiment l'ennemi du bien ?

Directive 2011/92/UE du parlement européen et du conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement.

Après avoir été consacrée au rang de coutume internationale[1], l’étude d’impact sur l’environnement bénéficie d’un lifting normatif en droit de l’Union. Ce mécanisme avait été introduit dans l’ordre communautaire par la directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement[2]. Il s’agissait alors d’une époque juvénile pour un droit de l’environnement qui a depuis connu des développements substantiels. Ces derniers ont poussé le législateur de l’Union à amender la directive à trois reprises. La première révision, introduite par la directive 97/11/CE du Conseil du 3 mars 1997[3], visait à mettre un terme à d’importantes divergences sur le champ d’application du texte entre le Etats membres, mais aussi à assurer la transposition de la Convention d’Espoo du 25 février 1991 sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans un contexte transfrontière[4]. C’est de nouveau le droit international qui est la source de la seconde modification apportée par la directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003[5]. Cet acte adapte l’évaluation des incidences environnementales de certains projets aux exigences de la Convention d’Aarhus du 25 juin 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement[6]. Enfin la directive 2009/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009[7] apporte une dernière modification liée à la politique de l’Union en matière de lutte contre le changement climatique, qui conduit à soumettre à évaluation les travaux relatifs au stockage géologique du dioxyde de carbone.

Ce sont précisément ces révisions successives qui sont à l’origine de l’abrogation de la directive 85/337[8] qui est désormais remplacée par la directive 2011/92. Celle-ci opère une codification des différentes évolutions subies par la directive 85/337 au cours de ces trente dernières années. Si une telle codification constitue un progrès vers la simplification du droit de l’Union en la matière (I), le recours à la méthode du « droit constant[9] » est en revanche plus critiquable (II).

I. Un effort de clarification du droit dérivé en matière d’évaluation

Comme le souligne de manière fort pédagogique les motifs du projet de directive élaboré par la Commission, « un trop grand nombre de dispositions qui, ayant été modifiées à plusieurs reprises et souvent de façon substantielle, se trouvent éparpillées en partie dans l’acte originaire et en partie dans les actes modificatifs ultérieurs » ne permettent pas de rendre le droit de l’Union « plus lisible et plus accessible au citoyen »[10]. Le problème se posait avec d’autant plus d’acuité que le second pilier législatif de l’évaluation des incidences environnementales, la directive 2001/42 du 27 juin 2001 portant sur les plans et programmes, bénéficie d’une parfaite unité formelle[11].

Le premier considérant de la directive 2011/92/UE énonce en conséquence qu’« il convient, dans un souci de clarté et de rationalité, de procéder à la codification de ladite directive ». Cette démarche codificatrice au service de la qualité du droit doit cependant être replacée dans le contexte plus large de la politique légistique de l’Union pour le droit dérivé. Celle-ci s’appuie sur une instruction de la Commission datant de 1987[12] qui impose à ses services la codification de tous les actes, au plus tard après leur dixième modification. Il ne s’agit cepedendant que d’une règle minimale et l’instruction encourage les codifications à intervalles plus brefs dans l'intérêt de la clarté et de la bonne compréhension des dispositions des textes. Cette orientation, confirmée par les conclusions de la présidence du Conseil européen d'Edimbourg de décembre 1992[13], est ici appliquée avec célérité dans la mesure où la codification intervient bien avant la limite fatidique des dix révisions. Il faut relever que cette précocité est salutaire en matière d’évaluation des incidences environnementales, domaine qui réserve d’importantes prérogatives au public pour l’information, la participation et l’accès à la justice en matière environnementale. Cela illustre la réactivité des services de la Commission dans certains domaines sensibles. De la même manière la codification du droit dérivé relatif à l’exposition des travailleurs à l’amiante[14], qui reposait sur une directive datant de 1983[15], est intervenue en 2009 après seulement trois modifications. Il est à ce titre appréciable qu’au delà du simple critère quantatif du nombre de révisions, l’objet et l’ancienneté des textes soit également pris en compte. Cette tendance doit naturellement être encouragée dans la mesure où elle rationnalise l’effort de codification. Le travail de la Commission est de surcroît facilité par une politique de codification retenant la méthode « à droit constant ».

II. Un recours à la codification à droit constant discutable

Les motifs du projet de directive préparé par la Commission annoncent clairement que le nouveau texte « préserve totalement la substance [de la directive 85/337/CE et des actes qui y sont incoporés] et se borne à les regrouper en y apportant les seules modifications formelles requises par l'opération même de codification »[16]. Le Parlement constate ainsi lors de l’examen du texte en première et unique lecture que « la proposition en question se limite à une codification pure et simple des textes existants, sans modification de leur substance »[17]. En raison de l’absence d’enjeu sur le fond, l’adoption de la directive ne fut donc qu’une formalité[18]. La procédure législative fut par ailleurs facilitée par le recours à l’accord interinstitutionnel du Parlement européen, du Conseil et de la Commission du 20 décembre 1994 qui établit une voie accélérée pour les actes codifiés à droit constant.

Si cette simplification est incontestablement un mieux, constitue-elle pour autant un bien[19] ? En d’autres termes, peut-on discuter du bien fondé du recours au « droit constant »  dans le cas de la directive 85/337/CE ? Un élément de réponse nous est apporté par un fait objectif. Le juge de l’Union est très régulièrement amené à connaître de ce texte[20] et par ce biais à l’éclairer par ses interprétations. A ce titre, il aurait certainement été bienvenu d’intégrer au processus de codification certains de ces éléments jurisprudentiels indispensables à l’intelligibilité des dispositions concernées. Nous pensons en particulier aux efforts jurisprudentiels répétés visant à asseoir une conception globale et unitaire des projets au sens de la directive, afin de mettre en échec la pratique de leur fractionnement pour échapper à l’évaluation[21]. Cette démarche de codification des acquis jurisprudentiels ne se situe pas, en outre, en totale contradiction avec la logique de la codification à droit constant dans la mesure où ces interprétations reflètent déjà l’état du droit.

Introduire de telles modifications dans la lettre de l’acte conduit cependant à perdre le bénéfice de la procédure accélérée. Cela risque aussi d’ouvrir l’éventualité d’une réecriture plus large du texte, notamment lors de la lecture du Parlement. L’entreprise est dès lors périlleuse car un débat sur le fond peut conduire à ajouter ou à retrancher à la directive, ou aboutir à un blocage insitutionnel qui ruinerait le modeste bénéfice d’une codification à droit constant. En outre, il ne faut pas oublier que le contexte économique délicat est propice à la contestation du droit de l’environnement, et la réduction du champ d’application de l’évaluation environnementale demeure possible tant que le principe de non régression défendu par le Professeur Michel Prieur n’est pas consacré par le droit positif. En matière de codification à droit constant, le mieux est souvent l’ennemi du bien, mais il faut savoir s’en satisfaire au moins pour un temps.

Notes de bas de page

  • CIJ, 20 avril 2010, Argentine c. Uruguay, affaire relative à des usines de pâte à papier. Point 204 : « Ainsi, l’obligation de protéger et de préserver, (…), doit être interprétée conformément à une pratique acceptée si largement par les Etats ces dernières années que l’on peut désormais considérer qu’il existe, en droit international général, une obligation de procéder à une évaluation de l’impact sur l’environnement lorsque l’activité industrielle projetée risque d’avoir un impact préjudiciable important dans un cadre transfrontière, et en particulier sur une ressource partagée ».
  • Directive 85/337/CEE du Conseil du 27 juin 1985 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, JO L 175, 5 juillet 1985.
  • Directive 97/11/CE du Conseil du 3 mars 1997 modifiant la directive 85/337/CEE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement. JOL 73 du 14.3.1997, p. 5. Ce texte intervient après le constat des carences relevées par le rapport de la Commission au Conseil sur la mise en œuvre de la directive 85/337 du 2 avril 1993. COM (93) 28.
  • La Communauté européenne a signé la convention le 25 février 1991 et l’a ratifiée le 24 juin 1997.
  • Directive 2003/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 prévoyant la participation du public lors de l'élaboration de certains plans et programmes relatifs à l'environnement, et modifiant, en ce qui concerne la participation du public et l'accès à la justice, les directives 85/337/CEE et 96/61/CE du Conseil. JO L 156 du 25 juin 2003, p. 17.
  • La Communauté européenne a signé la convention le 25 juin 1998 et l’a ratifiée le 17 février 2005.
  • Directive 2009/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative au stockage géologique du dioxyde de carbone et modifiant la directive 85/337/CEE du Conseil, les directives 2000/60/CE, 2001/80/CE, 2004/35/CE, 2006/12/CE et 2008/1/CE et le règlement (CE) n o 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil. JO L 140 du 5.6.2009 p. 114
  • Cette abrogation est expressément prévue à l’article 14 de la directive 2011/92/UE.
  • Sur ce point : Carolina Cerda-Guzman, Codification et constitutionnalisation, Fondation Varenne, 2011, 672 p.
  • Exposé des motifs, § 1, proposition de directive du Parlement européen concernant l’évaluation des incidences de certains porjets publics et privés sur l’environnement, COM (2011) 189 final, 2011/0080 (COD).
  • Directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement,JO L 197, 21 juillet 2001.
  • COM (87) 868 PV, 01/04/1987.
  • Qui y voit surtout un moyen efficace d’améliorer la sécurité juridique du droit de l’Union.
  • Directive 83/477/CEE du Conseil du 19 septembre 1983 concernant la protection des travailleurs contre les risques liés à une exposition à l'amiante pendant le travail, JO L 263 du 24 septembre 1983, p. 25–32.
  • Directive 2009/148/CE du 30 novembre 2009 sur la protection des travailleurs contre les risques liés à l’amiante. JO L  330 du 16 décembre 2009.
  • Exposé des motifs, § 4, proposition de directive du Parlement européen concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, COM (2011) 189 final, 2011/0080 (COD).
  • Résolution législative du Parlement européen du 13 septembre 2011 sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l'évaluation de l'incidence de certains projets publics et privés sur l'environnement (texte codifié) (COM(2011)0189 – C7-0095/2011 – 2011/0080(COD).
  • Le Parlement européen a adopté la directive 2011/92/UE par 609 voix pour, 13 voix contre et 11 abstentions.
  • Pour une réflexion plus globale et approfondie : Grégory Godiveau, « La codification du droit communautaire dérivé : le mieux est-il l’ennemi du bien légiférer ? », CDE, 2009, pp. 15-47.
  • Pour un panorama des jurisprudences notables : Patrick Thieffry, Droit de l’environnement de l’Union européenne, Bruylant, 2011, pp. 605-615.
  • Que le fractionnement s’opère sur une base financière ( CJCE, 21 septembre 1999, Commission c. Irlande, aff. C-392/96 ) ou territoriale (CJCE, 10 décembre 2009, Umwelttanwalt von Karnten c. Karntner Landesregierung, aff. C-205/08.