Environnement

Validations législatives, droit de l'environnement et droit à un recours contre un acte législatif

CJUE, quatrième chambre, 16 février 2012, Marie-Noëlle Solvay e.a. c. Région wallonne, aff. C‑182/10.

La neuvième question préjudicielle posée par la Cour constitutionnelle belge[1] a donné à la Cour l’occasion d’apporter un certain nombre de précisions sur les obligations pesant sur le législateur en matière d’autorisation de projets ayant un impact sur l’environnement. Incidemment, elle permet d’aborder sous un angle original, celui du respect de l’environnement, la pratique des validations législatives, qui est d’habitude plutôt abordée sous l’angle des droits de l’homme et du droit à un procès équitable[2].

En l’espèce, La Cour constitutionnelle était saisie de plusieurs recours tendant à l’annulation du décret du Parlement wallon du 17 juillet 2008 qui a « ratifié » des permis de construire portant sur divers travaux liés à l’aéroport de Liège-Bierset, à celui de Charleroi-Bruxelles Sud et à la ligne de chemin de fer Bruxelles-Charleroi. Cette « ratification » était en réalité une validation législative, effectuée au regard de « motifs impérieux d’intérêt général ». La Cour constitutionnelle a également été saisie par le Conseil d’État de questions préjudicielles relatives à la légalité dudit décret. Par l’effet de cet acte législatif, au sens organique[3], lesdits permis de construire pouvaient être contestés non plus devant le Conseil d’État, mais seulement devant la Cour constitutionnelle, et uniquement pour des motifs tirés de la non-conformité aux normes dont le contrôle échoit à cette Cour. Ainsi, dans chacune des affaires au principal, il était notamment demandé à la Cour constitutionnelle de se prononcer sur le point de savoir si le décret attaqué pouvait soustraire au contrôle du Conseil d’État les autorisations en cause pour les soumettre au contrôle de la Cour constitutionnelle, alors que celle-ci n’offrirait pas de possibilités de recours aussi étendues que celles qui sont ouvertes devant le Conseil d’État.

La principale difficulté résidait, bien évidemment, dans la nature de l’acte ayant validé le projet, dans la mesure où il s’agit d’un acte de type législatif. Or, sur ce point, le champ d’application des normes applicables au litige diverge.

En effet, la directive « habitats »[4], quant à elle, n’accorde pas de spécificités aux actes législatifs : comme le rappelle la Cour, les obligations découlant de la directive « incombent aux États membres (…) indépendamment de la nature de l’autorité nationale compétente pour autoriser le plan ou le projet en cause » (point 69). Il en découle que, en vertu de l’article 6§3 de cette directive, les autorités législatives ne peuvent pas plus que les autorités administratives autoriser un plan ou un projet sans s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité du site d’une zone spéciale de conservation. Certes, l’article 6§4 de la directive permet la réalisation du projet en dépit de conclusions négatives de l'évaluation des incidences sur le site, et en l'absence de solutions alternatives, lorsque le plan ou le projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d'intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, sous réserve de mesures compensatoires pour le site. Toutefois, cette dérogation, d’interprétation stricte, ne dispense pas de l’obligation d’évaluation préalable, qui est en toute logique nécessaire pour que l’autorité publique compétente puisse procéder à une mise en balance des intérêts en présence. En outre,  l’intérêt de nature à justifier, au sens de l’article 6§4, de la directive « habitats », la réalisation d’un plan ou d’un projet doit être à la fois « public » et « majeur », ce qui implique qu’il soit d’une importance telle qu’il puisse être mis en balance avec l’objectif de conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvage poursuivi par cette directive. Au regard de ces critères, la simple construction d’une infrastructure destinée à héberger un centre administratif, comme c’était le cas en l’espèce, ne saurait, par principe, constituer une raison impérative d’intérêt public majeur au sens de l’article 6§4, de la directive « habitats ».

En revanche, la directive 85/337[5], reprenant sur ce point mais de façon plus précise la convention d’Aarhus, exclut à certaines conditions les actes législatifs de son champ d’application. Le problème tenait ici cependant à la nature de l’acte législatif, puisqu’il s’agissait de la ratification, par le législateur, d’actes administratifs préexistants (I). Par ailleurs, le caractère législatif de l’acte soulève la question du recours contre un tel acte, dans la mesure où la directive et la convention ouvrent aux particuliers le droit de former un recours contre les actes ayant une incidence sur l’environnement (II). Sur ces deux points, la Cour reprend les solutions dégagées dans son récent arrêt de grande chambre Boxus[6], sans toutefois en lever toutes les zones d’ombre.

I. « Ratification » législative et champ d’application de la directive 85/337

En vertu de son article 1§5, la directive 85/337 «  ne s’applique pas aux projets qui sont adoptés en détail par un acte législatif national spécifique, les objectifs poursuivis par la présente directive, y compris l’objectif de la mise à disposition d’informations, étant atteints à travers la procédure législative ». La directive exclut donc de son champ les procédures législatives, mais moyennant deux conditions cumulatives : l’adoption en détail du projet par l’acte législatif et le fait que la procédure ait permis d’atteindre les objectifs de la directive, notamment en termes de mise à disposition d’informations..

Sur ce point, la Cour réitère le raisonnement qu’elle avait déjà suivi dans l’arrêt Boxus.

En vertu de ce raisonnement, la première condition (l’adoption en détail par un acte législatif spécifique) peut tout à fait être remplie par un acte législatif de ratification dès lors que cet acte est spécifique et qu’il présente les mêmes caractéristiques qu’une telle autorisation. Il doit notamment ouvrir par lui-même au maître d’ouvrage le droit de réaliser le projet, sans qu’il soit nécessaire d’adopter un acte complémentaire. Il doit en outre être adopté en détail, à savoir de manière suffisamment précise et définitive, de sorte que l’acte législatif doit comporter, à l’instar d’une autorisation, après leur prise en compte par le législateur, tous les éléments du projet pertinents au regard de l’évaluation des incidences sur l’environnement.

La seconde condition – la satisfaction des objectifs de la directive, et notamment l’existence d’une évaluation des incidences sur l’environnement avant toute autorisation – peut également être remplie par un acte législatif de ratification. Certes, c’est en amont, au stade de la phase administrative, que les informations pertinentes relatives à l’impact du projet sur l’environnement auront été réunies. Mais si le législateur a bénéficié des informations recueillies pendant cette phase administrative, l’acte législatif de ratification pourra bénéficier de l’exception prévue par la directive.

En revanche, une simple ratification législative motivée vaguement par des motifs impérieux d’intérêt général, sans l’ouverture préalable d’une procédure législative au fond qui permette de respecter lesdites conditions, ne peut être considérée comme un acte législatif spécifique au sens de cette disposition et ne suffit donc pas pour exclure un projet du champ d’application de la directive 85/337.

La Cour estime en outre que cette interprétation peut être transposée à l’article 2§2 de la convention d’Aarhus. En effet, selon la Cour, l’article 2§2 de cette convention a, en substance, une teneur semblable à celle de l’article 1§5 de la directive. En outre, aucun motif qui pourrait être tiré de l’objet ou de la portée de la convention d’Aarhus n’est de nature à faire obstacle à ce que la Cour transpose, pour l’interprétation des stipulations de cette convention, l’interprétation qu’elle a dégagée pour les dispositions similaires de la directive 85/337. Cela est certes discutable, dans la mesure où l’article 2§2 de la convention d’Aarhus exclut globalement de son champ d’application « les organes ou institutions agissant dans le cadre de pouvoirs judiciaires ou législatifs », sans préciser de conditions. Toutefois, dans la mesure où l’encadrement de l’exception est plus important dans la directive que dans la convention, il est sans doute compatible avec les objectifs de cette dernière.

Il en résulte en tous les cas que si un projet est adopté par un acte législatif ne satisfaisant pas les conditions posées par l’article 1§5 de la directive, celle-ci s’appliquera audit projet. Or, la directive, comme la convention d’Aarhus, impose aux États de prévoir la possibilité d’un recours permettant de contester, devant une instance juridictionnelle ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi, la légalité, quant au fond ou à la procédure, des décisions, des actes ou des omissions relevant, respectivement, du champ d’application de l’article 6 de la convention d’Aarhus ou de la directive 85/337. Se pose alors la question des modalités d’un tel droit de recours lorsque l’acte visé est de nature législative.

II. Acte législatif et droit de recours

Certes, les Etats bénéficient en la matière d’une autonomie institutionnelle et procédurale. Il n’en reste pas moins qu’un recours en contestation de légalité doit être offert aux particuliers. Et à tout le moins, comme la Cour l’avait déjà posé dans l’arrêt Boxus, il doit exister un recours permettant de déterminer si l’acte législatif est couvert par l’exception de l’art. 1§5 de la directive.

Quid, cependant, si un tel recours n’existe pas en droit interne ? En particulier, il n’est pas rare – et c’est notamment le cas en France – qu’il n’existe aucun recours permettant aux particuliers de contester par voie d’action la compatibilité d’un acte législatif au regard des normes de droit international en général et de droit de l’Union européenne en particulier.

La Cour a cependant, sur ce point, prévu un palliatif, repris là encore de son arrêt Boxus : « dans l’hypothèse où aucun recours de la nature et de la portée qui ont été rappelées ci-dessus ne serait ouvert à l’encontre d’un tel acte, il appartiendrait à toute juridiction nationale saisie dans le cadre de sa compétence d’exercer le contrôle décrit au point précédent et d’en tirer, le cas échéant, les conséquences en laissant inappliqué cet acte législatif ». On aura reconnu là le principe de primauté, tel qu’interprété par la Cour depuis son arrêtSimmenthal[7], et qui semble jouer ici comme palliatif à l’absence de recours.

Mais la Cour laisse encore en suspens une question, qui découlait déjà de son arrêt Boxus, et qui est celle de savoir si la mise à l’écart de l’acte législatif, par le jeu de la primauté, suffit pour que l’Etat puisse être considéré comme ayant satisfait à ses obligations. En effet, il pourrait être argué que cette mise à l’écart n’est qu’un « pis-aller » destiné à limiter les effets de la violation du droit de l’Union que constitue l’absence de recours destiné à vérifier qu’un acte législatif répond bien aux conditions posées par la directive. En ce sens, l’invocabilité d’exclusion mentionnée ici ne mettrait pas l’Etat à l’abri d’un recours en manquement, de même que l’effet direct d’une directive n’empêche pas les Etats d’être sanctionnés pour défaut de transposition. Dans ce cas, reste ouverte la possibilité que les Etats ne prévoyant pas un mécanisme de recours contre les actes législatifs, tels que la France, se retrouvent un jour en situation de manquement.

Or, il serait assez contestable que la simple mise en œuvre du principe de primauté suffise pour que les Etats soient quittes des obligations qui leur incombent en vertu de la directive. En effet, dans une telle hypothèse, l’obligation qui leur incombe en vertu de l’article 10 bis de la directive[8] de mettre en place un recours serait parfaitement redondante avec le principe de primauté qui s’attache de toute façon aux autres dispositions de la directive. En d’autres termes, une telle interprétation priverait l’article 10 bis de tout effet utile, au moins lorsqu’un projet a été ratifié par un acte législatif.

Sans compter que l’absence d’un tel recours direct peut parfois empêcher toute forme de contrôle sur l’acte législatif : il en irait ainsi, dans le cas français, d’une disposition législative en la forme et autorisant un projet d’urbanisme sans qu’aucun acte complémentaire ne soit nécessaire. Faute de pouvoir lier le contentieux – par exemple en attaquant un acte administratif subséquent – il serait impossible pour les particuliers, dans une telle hypothèse, de saisir un juge du moyen tiré de l’inconventionnalité d’une telle loi. Sauf peut-être à l’appui d’un recours en responsabilité, mais il est alors trop tard…

Pour terminer, on relèvera que la Cour de justice a procédé dans cet arrêt à une transposition de sa jurisprudence Mellor[9] aux décisions d’autorisation ou de refus d’autorisation. En vertu de cette jurisprudence, applicable à l’origine aux décision de refus de procéder à une étude d’impact environnemental, l’obligation d’information du public découlant de la directive et de la convention d’Aarhus n’implique pas que qu’une telle décision contienne elle-même les raisons pour lesquelles l’autorité compétente a décidé que celle-ci n’était pas nécessaire : l’autorité administrative compétente a simplement l’obligation, dans l’hypothèse où une personne intéressée le demande, de lui communiquer les motifs pour lesquels cette décision a été prise ou les informations et les documents pertinents en réponse à la demande présentée. Il en va donc désormais de même pour les autorisations et les refus d’autorisations. Cette communication ultérieure peut prendre la forme non seulement d’un énoncé exprès des motifs, mais aussi de la mise à disposition d’informations et de documents pertinents en réponse à la demande présentée (voir arrêt Mellor, précité, point 60).

Notes de bas de page