Politiques économique et monétaire

Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l?union économique et monétaire (TSCG) : une nouvelle étape vers une meilleure gouvernance économique de la zone euro

Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, 1er mars 2012.

L’Union européenne est durement confrontée aux défis que constituent les crises actuelles. Le modèle de gouvernance économique, fondé sur le maintien des compétences économiques étatiques, a, dans un premier temps, privé l’Union de moyens d’intervention efficaces, notamment budgétaires, et l’a par conséquent cantonnée à des actions d’importance marginale situées en deçà des seuils d’efficacité. Mais ces différentes crises, au-delà de révéler les insuffisances de la gouvernance économique européenne, ont eu l’avantage de la conduire, par un effet d’engrenage caractéristique de l’intégration européenne, à son dépassement.

Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l’union économique et monétaire (TSCG), signé le 1er mars 2012, fait partie des nombreux textes qui se sont succédé pour résorber la crise des dettes publiques européennes et renforcer la gouvernance économique  de l’Union européenne et, plus spécifiquement, de la zone euro. Ce nouveau dispositif comporte toutefois une particularité certaine en ce qu’il s’agit d’un traité qui n’a pas été arrêté par l’ensemble des Etats de l’Union, le Royaume-Uni et la République tchèque ne l’ayant pas signé. Or, s’il existe de nombreux traités qui ne concernent que certains Etats membres de l’Union, dont le traité instituant un mécanisme européen de stabilité signé en juillet 2011, la coexistence du TSCG avec les traités précédents est périlleuse parce qu’il s’agit d’un domaine qu’ils régissent déjà largement.

Aussi, l’application du TSCG est assortie de nombreuses limitations contenues à l’article 2. Y est ainsi mentionné que le traité devra être interprété conformément au droit de l’Union et notamment au principe de coopération loyale et ne pourra être appliqué que dans la mesure où il est compatible avec les traités constitutifs mais également avec le droit de l’Union. Reste l’épineuse question de la possibilité de confier, par le biais de ce nouveau traité qui n’a pas été signé par tous les Etats membres de l’Union, de nouvelles fonctions aux institutions de l’Union. Si, dans ce domaine, la pratique est « relativement molle » [1], il semble que l’accord de l’ensemble des Etats membres, même implicite[2], soit suffisant pour y procéder[3].

Malgré ces difficultés consécutives à la dureté des négociations, le TSCG contient des dispositions à la portée juridique diverse. Ainsi, une nouvelle fois, l’apport des articles 9, 10 et 11 du titre IV relatif à la coordination des politiques économiques des Etats membres semblent bien minces puisqu’ils se contentent de prévoir que les Etats devront entreprendre des actions dans tous les domaines essentiels au bon fonctionnement de l’UEM, recourront chaque fois que cela est nécessaire à l’article 136 TFUE[4] et discuteront en amont les réformes économiques majeures…  

En revanche, le titre III du TSCG, intitulé « Pacte budgétaire », complète de manière efficace les règles déjà adoptées dans le cadre du « Six Pack » en instaurant une règle d’or budgétaire (I) et en généralisant l’application de la règle de la majorité qualifiée inversée (II). De même, le titre V du TSCG, intitulé « Gouvernance de la zone euro », procède à une avancée importante en institutionnalisant les sommets de la zone euro (III).

I. L’instauration d’une règle d’or budgétaire

Les apports du titre III du traité SCG, intitulé « Pacte budgétaire », au « Six pack » et à la proposition de « Two Pack » sont ambigus.

Certains articles du Pacte budgétaire reprennent en effet très largement les règles incluses dans le futur « Two Pack » et le « Six Pack ». Il en va ainsi de l’article 4 qui oblige les Etats dont la dette est supérieure à 60 points de PIB à réduire l’écart d’un vingtième par an. Il en va également ainsi, dans une moindre mesure, de l’article 3 qui se contente principalement de reconduire les avancées du règlement 1175/2011[5] selon lequel un Etat dont le déficit excessif a été constaté par le Conseil doit s’engager à réduire de 0,5 % de PIB par an le déficit public en données corrigées des variations conjoncturelles, déduction faite des mesures ponctuelles. Le traité SCG ajoute toutefois au dispositif du règlement, mais pas à la proposition de « Two Pack », l’obligation de transposer cette disposition en droit interne par une règle juridiquement contraignante, donc de modifier les constitutions nationales.

Au-delà de ces apports somme toute limités, la principale nouveauté du traité SCG est contenue à l’article 3 qui instaure une règle d’or budgétaire obligeant les gouvernements des Etats à atteindre une position budgétaire équilibrée ou en surplus. Cette règle ne pourra être  considérée comme respectée que si l'objectif à moyen terme propre à chaque Etat, tel que défini dans le pacte de stabilité et de croissance révisé, est respecté, avec une limite inférieure du déficit structurel de 0,5% du PIB. Si des écarts importants sont constatés par rapport à cet objectif ou à la trajectoire d'ajustement propre à permettre sa réalisation, un mécanisme de correction sera déclenché automatiquement. Ce mécanisme comporte l'obligation de mettre en œuvre des mesures appropriées sur une période déterminée[6]. Seule l’existence de « circonstances exceptionnelles », par ailleurs définies assez largement[7], pourra permettre aux Etats de déroger à cette règle d’or conformément à l’article 3 TSCG.

Cette règle devra être intégrée dans le droit national, dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur du traité, au moyen de dispositions dont le respect tout au long des processus budgétaires nationaux doit être garanti. Ainsi l’article 8 TSCG prévoit que la CJUE pourra être saisie des problèmes relatifs à la transposition de la règle d’or en droit national. La procédure est alors extrêmement proche de celle prévue par l’article 259 TFUE puisque, en cas de mauvaise transposition de la règle d’or, un Etat pourra saisir la Cour afin qu’elle rende un jugement obligeant l’Etat concerné à prendre des mesures nécessaires dans un certain délai. Et, si l’Etat récalcitrant ne prend aucune mesure suivie d’effets, la Cour, à nouveau saisie, pourra lui imposer des sanctions financières, n’excédant pas 0,1% de son PIB, qui seront versées au MES s’il fait partie de la zone euro ou, dans le cas contraire, au budget de l’Union.   

II. Une généralisation de la règle de la majorité qualifiée inversée

Une des grandes avancées du « Six Pack » est d’avoir prévu que les sanctions qu’il met en place seront décidées selon une « procédure de vote inversée » qui promeut une certaine automaticité. Les sanctions y sont en effet considérées comme étant adoptées lorsqu’il est reconnu qu’un Etat ne respecte pas ses obligations à moins que le Conseil, statuant à la majorité qualifiée et sans qu’il soit tenu compte du vote de l’Etat concerné par la proposition de sanction, ne s’y oppose dans un délai de dix jours.

Mais, dans le « Six Pack », le recours à la règle de la majorité qualifiée inversée a été très encadré. D’une part, cette règle ne concerne pas les amendes de plus de 0,2 point de PIB. D’autre part, la décision d’imposer des sanctions, adoptée selon la règle de la majorité qualifiée inversée, doit être précédée par une décision adoptée à la majorité qualifiée ordinaire constatant l’existence d’un déficit excessif ou l’absence de mesure d’un Etat en situation de déficit excessif[8].

L’article 7 du traité SCG est plus ambitieux que le dispositif mis en place par le « Six Pack » en prévoyant que les Etats « s’engagent à appuyer les propositions ou recommandations de la Commission » lorsqu’elle estime, dans le cadre de la procédure de déficit excessif, qu’un Etat de la zone euro ne respecte pas le critère du déficit. Cette formule implique, comme le précise l’article 7 in fine, que le Conseil ne pourrait plus bloquer le lancement d’une procédure de déficit excessif contre un Etat qu’à la majorité qualifiée. La plus-value de l’article 7 sur le dispositif actuel est dès lors très importante en ce qu’il généralise le principe de majorité qualifiée inversée en prévoyant son application dès le vote de la décision initiale prise au titre de l’article 126 TFUE. Il constitue par là-même un pas supplémentaire vers la mise en place d’un dispositif de sanction automatique qui a une nouvelle fois été refusée par le gouvernement français.  

Reste toutefois que cette innovation, nécessaire, peut apparaitre comme « une formule juridiquement incertaine »[9]. En effet, si la règle de la majorité qualifiée inversée mise en place dans le « Six Pack » n’entre pas en contradiction avec les règles du TFUE puisqu’elle concerne des mesures que le traité n’envisage pas expressément, il en va différemment du TSCG qui concerne les règles d’adoption des sanctions énumérées à l’article 126 TFUE.  R. Dehousse met dès lors en garde contre une éventuelle future opposition d’un Etat, concerné par une sanction, à cette nouvelle procédure en ce que le TSCG indique, à son article 2, qu’il ne s’applique que dans la mesure où il est compatible avec les traités constitutifs[10].   

III. L’institutionnalisation des sommets de la zone euro

La doctrine est unanime pour constater le déficit de gouvernabilité de l’Union, notamment lorsqu’elle doit exercer des fonctions régaliennes, caractérisé par un éclatement de la fonction exécutive entre le Conseil et la Commission[11]. Ce déficit de gouvernabilité prend toute son ampleur dans le cadre de la coordination des politiques économiques pour laquelle on parle de multi level governance[12] afin de mettre en évidence la multiplicité des acteurs nationaux et européens sur lesquelles elle repose. Sans véritable pilotage, le Conseil européen, le Conseil Ecofin, la Commission et l’Eurogroupe partagent les responsabilités et réagissent souvent en ordre dispersé démontrant une « absence de principe clair de coordination [qui a] pour résultat une dynamique macro-économique heurtée qui restreint les capacités de l’Union à renouer avec la croissance »[13].

Pour pallier ce déficit, de nombreux projets visant à institutionnaliser l’Eurogroupe, à l’ériger en véritable gouvernement économique de la zone euro ont vu le jour sans toutefois jamais être véritablement mis en œuvre. Ils vont en effet à l’encontre de la volonté du Conseil européen, affirmée lors du Conseil européen de Lisbonne[14], de s’immiscer toujours davantage dans un rôle quotidien d’impulsion et de suivi de la coordination des politiques économiques. Force est néanmoins de reconnaitre que les faiblesses inhérentes au fonctionnement de cet organe, notamment liées à la périodicité de ces réunions et à la formation généraliste de ses membres, l’empêche durablement d’exercer un pilotage quotidien fiable de la gouvernance économique.

En revanche, le rôle du Conseil européen a pu être déterminant lorsqu’il s’est limité à l’adoption de grandes orientations stratégiques ou à la création de nouveaux processus de coordination. C’est en exerçant cette fonction, en adéquation avec la grande légitimité que lui confère sa composition, que le Conseil européen a réussi à s’imposer dans le schéma institutionnel européen[15]. De nombreuses études proposaient dès lors, en matière d’UEM, de lui attribuer un rôle de chef d’Etat collectif, inspiré du modèle du président français de la Vème République[16], centré sur la définition de stratégies qu’il ne doit pas lui-même mettre en œuvre et, par conséquent, de lui éviter de s’enliser dans un rôle de gestion courante de la coordination qu’il ne pourra pas mener et qui lui fera perdre son aura[17].

En outre, dès 2008, pour faire face à la crise financière, les quinze chefs d’Etat et de gouvernement de la zone euro se sont réunis à Paris pour définir une réponse coordonnée. N. Sarkozy, alors président de l’Union européenne, justifia cette première réunion de l’Eurogroupe au niveau des chefs d’Etat et de gouvernement en mettant en exergue la nature fondamentale des choix à effectuer : « A partir de quand l’Europe a-t-elle apporter une réponse coordonnée à cette crise financière sans précédent ? Quand nous avons […] réuni l’ensemble des chefs d’Etat et de gouvernement de l’Eurogroupe. Cela a été un tournant dans la crise. […] Qui pense que ce sont les seuls ministres des Finances qui auraient pu mobiliser 1800 milliards d’euros »[18].

Cette initiative fut approuvée par les députés européens qui, dans une résolution non contraignante, ont considéré « que la toute première réunion des chefs d’Etat et de gouvernement des pays de la zone euro, prenant des décisions à ce titre, appelle un développement ultérieur »[19], c’est-à-dire une pérennisation.

L’article 12 TSCG y procède en indiquant que les sommets de la zone euro regroupant les chefs d’Etat ou de gouvernement de la zone euro, le Président de la Commission et, sur invitation, celui de la BCE, « auront lieu quand cela sera nécessaire et au moins deux fois par an ». Les questions relatives aux « responsabilités spécifiques » que les Etats de la zone euro partagent (politique de change, admission d’un Etat membre dans la zone euro notamment) au regard de leur interdépendances économiques y seront discutées et des « orientations stratégiques » y seront adoptées. 

Au total, le TSCG procède à des avancées importantes en matière de gouvernance économique de la zone euro. Reste encore à savoir s’il entrera un jour en vigueur car si son article 14 le prévoit pour le 1er janvier 2013 si au moins douze sur les dix-sept Etats de la zone euro l’ont ratifié, on peut imaginer que ce seuil pourrait ne pas être atteint. En effet, aux Etats qui ne souhaiteraient finalement pas le ratifier (France, Irlande), il faut ajouter ceux qui ne pourront politiquement pas recueillir une majorité pour intégrer dans leur Constitution la règle d’or (Finlande, Pays-Bas, Grèce).

Notes de bas de page

  • Dehousse (Renaud), « Le « pacte budgétaire » : incertitudes juridiques et ambiguïtés politiques », Notre Europe, 2012, n°33, p. 2.
  • CJCE, Parlement c/ Conseil et Commission, 30 juin 1993, aff. C-181/91 et C-248/91, Rec. 1993, I-3713.
  • Voir notamment, Louis (Jean-Victor), « Un traité vite fait, bien fait ? », RTDE, 2012 ; Dehousse (Renaud), « Le « pacte budgétaire » : incertitudes juridiques et ambiguïtés politiques »,Notre Europe, 2012, n°33, p. 2.
  • L’article 136 TFUE autorise les Etats membres de la zone euro à adopter des mesures spécifiques.
  • Règlement 1175/2011 modifiant le règlement 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques, 16 novembre 2011, JOUE L 306, 23 novembre 2011.
  • Conseil européen, conclusions de la présidence, 2 mars 2012.
  • « Les "circonstances exceptionnelles" font référence à des faits inhabituels indépendants de la volonté de la partie contractante concernée et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques ou à des périodes de grave récession économique telles que visées dans le pacte de stabilité et de croissance révisé, pour autant que l'écart temporaire de la partie contractante concernée ne mette pas en péril sa soutenabilité budgétaire à moyen terme ». Article 3, §3, b) TSCG.
  • Règlement 1173/2011 sur la mise en œuvre efficace de la surveillance budgétaire dans la zone euro, 16 novembre 2011, JOUE L 306, 23 novembre 2011.
  • Dehousse, (Renaud), « Le « pacte budgétaire » : incertitudes juridiques et ambiguïtés politiques », Notre Europe, 2012, n°33, p. 3.
  • Dehousse, (Renaud), « Le « pacte budgétaire » : incertitudes juridiques et ambiguïtés politiques », Notre Europe, 2012, n°33, p. 3.
  • Voir notamment Berés (Pervenche), Quel exécutif pour l’Europe, Convention européenne, note de transmission, contrib 139, CONV 397/02, 2002 ; Constantinesco (Vlad), « La question du gouvernement de l’Union européenne », Europe, juillet 2002, p. 3 ; Quermonne (Jean-Louis), La question du gouvernement européen, Groupement d’études et de recherches Notre Europe, Etudes et recherches n°20, novembre 2002.
  • Voir notamment Grard (Loïc), « La gouvernance économique de la zone euro. La troisième voie pour faire l’Europe, après les méthodes intergouvernementale et communautaire : la coordination », RAE – LEA, 2000-2001, p. 174.
  • Boyer (Robert), Dehove (Mario), « Du « gouvernement économique» au gouvernement tout court, Vers un fédéralisme à l’européenne », Critique internationale, 2001, p. 183.
  • Dehousse, (Renaud), « Le « pacte budgétaire » : incertitudes juridiques et ambiguïtés politiques », Notre Europe, 2012, n°33, p. 3.
  • Lassalle (Deborah), Levrat (Nicolas), « Un Triangle à Quatre Côtés : L’Equilibre Institutionnel et le Conseil Européen », Journal of European Integration, 2004, p. 439.
  • Louis (Jean-Victor), «Un gouvernement pour la Communauté européenne », in Présence du droit public et des droits de l’homme, Mélanges offerts à Jacques Velu, Bruxelles, Bruylant, 1992, tome I, p. 180.
  • Quermonne (Jean-Louis), « La question du gouvernement européen », précité, p. 26.
  • Cité par Quatremer (Jean), Coulisses de Bruxelles, Libération.fr, 22 octobre 2008.
  • Résolution du Parlement européen sur le Conseil européen des 15 et 16 octobre 2008, 22 octobre 2008, Document PE_TA(2008)0506.