Droit au procès équitable et autres droits procéduraux

Rapporteur public et CEDH : fin de l'histoire ?

CEDH, Cinquième section, 4 juin 2013, Marc-Antoine c. France, req. n° 54984/09.

L’arrêt Marc-Antoine du 4 juin 2013 est très certainement une nouvelle page écrite du récit du rapporteur public devant la Cour européenne des droits de l’Homme. Institution née de la volonté de créer un ministère public équivalent à celui existant devant la Cour de cassation[1], ce que l’on a nommé commissaire du gouvernement pendant des années, n’avait pourtant fait l’objet que de rares discussions contentieuses. Tout au plus trouve-t-on dans la jurisprudence Gervaise[2] une confirmation des particularités de l’institution, mais pas encore de réels débats liés à sa présence tout au long du procès administratif. Ironie de l’histoire, c’est lors de l’examen du statut du ministère public près la Cour de cassation[3], et notamment en France[4], que les premières craintes se sont faites entendre. Essayant de se prémunir d’une éventuelle remise en cause de son commissaire du gouvernement, le Conseil d’Etat a affirmé dans son arrêtEsclatine[5], qu’il est un membre de la juridiction. Pour autant, cette justification n’a pas suffi à empêcher une condamnation de la Cour de Strasbourg. Cette dernière a ainsi interrogé l’existence du commissaire du gouvernement au regard du droit à un procès équitable de l’article 6 § 1 de la Convention. C’est en effet en 2001, dans son arrêt Kress contre France[6], que la Cour a déclenché une vaste remise en cause de ce membre très particulier de la juridiction administrative[7].

L’arrêt commenté en est l’un des derniers (le dernier ?) épisodes. En l’espèce, le requérant, conseiller au tribunal administratif de Montpellier, contestait le refus de son avancement au grade de premier conseiller devant le Conseil d’Etat. Ce dernier ayant rejeté la demande[8], le requérant s’est dirigé vers la Cour de Strasbourg, au motif que contrairement au rapporteur public, il ne s’était pas vu communiquer le projet de décision du rapporteur. Cette transmission exclusive avait déjà été remise en cause devant la Cour de cassation[9], et en dépit des différences existant entre les deux institutions, il était probable que la question se pose à propos du rapporteur public devant le Conseil d’Etat. Dans sa décision Flament contre France, la Cour avait pourtant déjà considéré que « le rapport du conseiller rapporteur devant le Conseil d’Etat ne comporte qu’un "simple résumé des pièces" du dossier »[10]. Elle ajoutait en 2008 que la lecture ou la détention de ces pièces ne pouvaient « fournir davantage d’informations que la possession des pièces elles-mêmes et que, partant, aucune situation de net désavantage eu égard à l’une ou l’autre des parties ne pouvait être constatée de ce fait »[11]. Pour autant, cette position n’était pas tenable. La Cour avait d’ailleurs été saisie sur ce point dans l’affaire UFC Que Choisir de Côte d’Or, mais le requérant s’est étrangement désisté tout particulièrement sur ce point[12].

Dans l’arrêt Marc-Antoine, la Cour de Strasbourg évince la question de la transmission du rapport du rapporteur au rapporteur public en reprenant ses décisions Flament et Association Avenir d’Alet[13]. Le principal point débattu concernait la compatibilité de la communication du projet de décision du rapporteur au rapporteur public, au regard de l’article 6 § 1 de la Convention. A cet égard, la Cour considère que la problématique essentielle n’est pas liée au projet de décision en lui-même, lequel est un « document de travail interne à la formation de jugement, couvert par le secret »[14]. C’est en réalité uniquement la transmission de ce projet au rapporteur public qui pouvait heurter les apparences. Il est d’ailleurs remarquable que par le biais d’une justification singulière voire nouvelle, la Cour européenne donne une assise originale au rapporteur public, mettant peut-être un terme aux débats s’agissant du rapporteur public. Dès lors, la Cour de Strasbourg confirme la compatibilité de la transmission du rapport du rapporteur au rapporteur public (I), et ce faisant, assoie la compatibilité de cette institution au regard des exigences de la Convention, éventuel aboutissement de cette longue « saga » contentieuse (II).

I. La justification singulière de la transmission du projet de décision au rapporteur public

La solution de l’arrêt Marc-Antoine est particulièrement originale, notamment au regard de la jurisprudence antérieure de la Cour. En effet, dans l’arrêtSlimane-Kaïd, les juges considéraient que « c’est l’intégralité du rapport ainsi que le projet d’arrêt qui furent communiqués à l’avocat général ». Ils justifiaient alors la non-conformité du dispositif en précisant que « celui-ci n’est membre de la formation de jugement »[15]. Or, dans l’arrêt Marc-Antoine la Cour évoque une argumentation toute autre. Elle fonde la transmission du projet de décision au rapporteur public précisément sur le fait qu’il est un membre de la juridiction. Afin de conforter son argumentation, la Cour reprend la définition jurisprudentielle du rapporteur public émise par le Conseil d’Etat dans ses arrêts Gervaise et Esclatine, estimant que son rôle « consiste à exposer publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu’elles appellent ». Elle ajoute qu’ « il procède à une analyse du dossier comparable à celle faite par le rapporteur », et ce faisant, le projet de décision permet « notamment » au rapporteur public d’ « arrêter la position qu’il soumet publiquement à la formation de jugement »[16]. La communication du projet de décision au rapporteur public n’est dès lors qu’un élément parmi d’autres, permettant au rapporteur public de se forger sa propre opinion, et d’avoir un second regard sur le dossier. Ce qui était vu par le requérant comme une atteinte à ses droits est, selon la Cour, une garantie supplémentaire pour les parties, et ce faisant n’est pas contraire à l’article 6 § 1.

En outre, pour asseoir davantage cette dernière justification, elle explicite les fonctions du rapporteur public et de ses conclusions. Elle estime en effet que « les conclusions du rapporteur public, en ce qu’elles intègrent l’analyse du conseiller rapporteur, sont de nature à permettre aux parties de percevoir les éléments décisifs du dossier et la lecture qu’en fait la juridiction, leur offrant ainsi l’opportunité d’y répondre avant que les juges n’aient statué ». Et d’ajouter que cela « permet aux justiciables de saisir la réflexion de la juridiction pendant qu’elle s’élabore et de faire connaître leurs dernières observations avant que la décision ne soit prise »[17]. A noter que les juges ont été ici particulièrement sensibles aux tierces interventions de l’Ordre des avocats au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation et du Conseil National des Barreaux. Soulignant les avantages d’une telle institution, elles énonçaient ces différentes fonctions[18], et estimaient que la condamnation du système actuel, en ce qu’il revient à remettre en cause l’existence même du rapporteur public, serait « une régression sans précédent dans l’histoire de la juridiction administrative »[19]. Pour autant, le raisonnement de la Cour n’est pas totalement exempt de critiques. Plus précisément, en vertu d’une jurisprudence constante du Conseil d’Etat, les parties ne peuvent accéder qu’au sens et non au texte même des conclusions lors de l’instruction[20]. Or, bien que ces fonctions permettent en effet de saisir « les éléments décisifs du dossier », et de« répondre » aux conclusions lors de l’audience, elles seraient d’une plus grande effectivité lors de l’instruction, par une transmission de l’intégralité du texte des conclusions, comme le demandent certains avocats[21]. La Section du Contentieux du Conseil d’Etat a d’ailleurs déjà transposé, quasiment au mot près, ce passage de l’arrêt Marc-Antoine[22]. Cette mention regrettable n’en reste pas moins un des éléments permettant de fonder la compatibilité de la transmission du projet de décision du rapporteur au rapporteur public, et ce faisant, l’euro-compatibilité de ce dernier.

II. Les conséquences potentielles de l’euro-compatibilité du rapporteur public

La remise en cause de la transmission du projet de décision aurait conduit à une marginalisation supplémentaire du rapporteur public. L’exemple de l’évolution de l’avocat général devant la Cour de cassation depuis l’affaire Slimane-Kaïd est à cet égard exemplaire[23]. La Cour européenne a pourtant finalement considéré que cette institution particulière est pleinement compatible avec les exigences de l’article 6 § 1 de la Convention. La solution est d’ailleurs assez inédite, notamment au regard de l’arrêt Kress. A l’époque, la Cour voyait difficilement le rapporteur public comme un membre de la formation de jugement au regard de la théorie des apparences, lui permettant de mieux justifier la contrariété de sa présence au délibéré. Elle affirmait alors qu’ « en s’exprimant publiquement sur le rejet ou l’acceptation des moyens présentés par l’une des parties, le commissaire pourrait être légitimement considéré comme prenant fait et cause pour l’une d’entre elles »[24]. Dans l’arrêt Marc-Antoine, c’est au contraire parce qu’il est membre de la juridiction que la transmission du projet de décision est conforme à l’article 6 § 1. En contradiction avec la jurisprudence Kress, « la Cour note que le requérant ne démontre pas en quoi le rapporteur public serait susceptible d’être qualifié d’adversaire ou de partie dans la procédure, condition préalable pour être à même d’alléguer une rupture de l’égalité des armes ». Avec N. Hervieu, l’on peut ainsi constater qu’ « en éludant totalement "la théorie des apparences", la Cour procède à une inflexion majeure, qui tient plus au revirement de jurisprudence que d’un simple assouplissement »[25].

L’arrêt Marc-Antoine signe-t-il la fin de cette « saga » ? Il est difficile d’établir avec certitude des prédictions sur les positions futures de la Cour. Une réintégration du mécanisme devant la Cour de cassation semble improbable, et la présence du rapporteur public au délibéré est pour le moins satisfaisante. Cette prise de position semble toutefois particulièrement inédite, a fortiori lorsqu’il s’agit d’une simple décision d’irrecevabilité : « il est pour le moins curieux, voire surréaliste, qu’une simple décision d’irrecevabilité contredise frontalement au moins trois arrêts concordants [Slimane-Kaïd, Kress et Martinie] adoptés en formation solennelle de Grande Chambre »[26]. La jurisprudence Marc-Antoine constitue ainsi une fin probable des remises en cause européennes du rapporteur public. Désormais, la question se pose davantage devant la juridiction administrative, qui fait encore les frais de la jurisprudenceKress. L’assimilation rapide de la jurisprudence Marc-Antoine par l’arrêt Martigues[27] est peut-être à voir comme une volonté d’y mettre un terme.

Notes de bas de page