Liberté d'expression

Pas de singes à la télé ! Maltraitance des animaux, publicité politique payante et liberté d'expression : la quête d'une conciliation

CEDH, Gde. Ch., 22 avril 2013, Animal Defenders International c. Royaume-Uni, Req. N° 48876/08.

L’arrêt rendu par la Grande chambre de la Cour européenne des droits de l’homme, à une courte majorité de huit juges contre neuf, met en exergue la difficile conciliation entre la volonté de protéger le pluralisme, le débat démocratique et la liberté de participer à un débat d’intérêt public par le biais de la publicité payante.

En l’espèce, la requérante, une ONG militant contre l’utilisation des animaux à des fins scientifiques ou commerciales, s’est vue interdire la diffusion d’un spot publicitaire visant à dénoncer l’utilisation des primates dans les publicités télévisées. Le Centre de vérification de la publicité télévisée britannique a refusé ladite diffusion en raison du caractère « totalement ou principalement politique » des objectifs de la requérante.

La législation britannique interdit d’une manière générale et considérable, la publicité politique payante. En effet, selon l’article 321§2 de la loi de 2003, "une publicité enfreint l’interdiction de la publicité politique si elle est insérée par ou pour un organisme dont les objectifs sont totalement ou principalement de nature politique ; si elle vise un but politique ; ou si elle est liée à un conflit du travail ». En outre, selon cette même loi, les objectifs « totalement ou principalement de nature politique » consistent à « influer sur l’issue d’une élection ou d’un référendum tenus au Royaume-Uni ou ailleurs ; provoquer une modification de la législation sur tout ou partie du territoire du Royaume-Uni ou d’un autre pays, ou influer d’une autre manière sur le processus législatif de tout pays ou territoire ; influer sur les politiques ou décisions des organes de gouvernement local, régional ou national, que ce soit au Royaume-Uni ou ailleurs ; influer sur les politiques ou décisions de personnes investies de fonctions publiques en vertu des lois du Royaume-Uni ou d’un autre pays ou territoire ; influer sur les politiques ou décisions de personnes exerçant des fonctions qui leur ont été attribuées en vertu d’accords internationaux ; influencer l’opinion publique sur une question qui, au Royaume-Uni, est l’objet d’une controverse publique ; promouvoir les intérêts d’un parti ou d’un autre groupe de personnes constitué, au Royaume-Uni ou ailleurs, à des fins politiques ».

Les recours de la requérante ayant été rejetés tant par la High Court que par la House of Lords, celle-ci saisit la Cour pour violation de son droit à la liberté d’expression protégé par l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme. Si l’existence d’une ingérence et l’existence d’un but légitime poursuivi par la législation ne sont pas contestées par les parties, il en va autrement du caractère « nécessaire dans une société démocratique » de ladite restriction.

A l’appui de son recours, l’ONG évoque le caractère général de l’interdiction britannique, la nécessaire appréciation in concreto de la proportionnalité de l’ingérence, l’applicabilité injustifiée de cette interdiction aux seuls médias télévisuels et radiophoniques et le contenu de son message traduisant une volonté de participer à un débat d’intérêt général. Quant au gouvernement, ce dernier soutient que les autorités nationales ont réussi à atteindre l’équilibre nécessaire entre la protection de la liberté d’expression et la protection du débat démocratique puisqu’en l’absence d’une telle interdiction, seuls les groupes financièrement puissants pourrait avoir accès à la publicité politique payante. Le gouvernement souligne également l’important débat ayant eu lieu devant le Parlement britannique, l’implication de plusieurs acteurs institutionnels avant l’adoption de la loi de 2003 invitant la Cour « à se garder de critiquer après coup la solution choisie avec soin, dans un domaine complexe, par les organes internes compétents »[1].

L’importance des problématiques soulevées par cet arrêt est évidente. La conciliation entre la protection étatique du pluralisme des opinions et la protection de la liberté d’expression de la requérante est le leitmotiv de cette affaire. En effet, la principale justification de cette interdiction généralisée de la publicité politique payante réside dans l’effort d’éviter que des groupes financièrement puissants influent sur la ligne éditoriale des télévisions ou des radios, monopolisant ainsi le débat démocratique. Cependant, une interdiction généralisée, s’appliquant indistinctement aux partis politiques et aux ONG, n’est-elle pas excessive ? Ne s’agit-il pas d’un « paternalisme bien intentionné »[2] qui parvient à desservir la démocratie au lieu de la renforcer ?

Cet exercice de conciliation peut se révéler d’autant plus délicat compte tenu de l’importance de la liberté d’expression dans le système de la Convention.En effet, la Cour a établi dès 1976 un lien indéfectible entre la liberté d’expression et l’existence d’une « société démocratique » estimant que « la liberté d’expression constitue l’un des fondements essentiels de pareille société, l’une des conditions primordiales de son progrès et de l’épanouissement de chacun »[3] - société  démocratique caractérisée de plus par « le pluralisme, la tolérance et l’esprit d’ouverture »[4]. Dans son appréciation des restrictions apportées à la liberté d’expression à l’aune de l’article 10§2, la Cour a indiqué que « la "nécessité" dune quelconque restriction à lexercice de la liberté dexpression doit se trouver établie de manière convaincante. Certes, il revient en premier lieu aux autorités nationales dévaluer sil existe un "besoin social impérieux" susceptible de justifier cette restriction, exercice pour lequel elles bénéficient dune certaine marge dappréciation »[5]. Cependant, si les Etats jouissent d’une telle marge d’appréciation, la Cour a « compétence pour statuer en dernier lieu sur le point de savoir si une "restriction" ou une "sanction" se concilie avec la liberté d’expression que protège l’article 10 »[6].

Ainsi, la question qui se pose est celle de savoir si l’interdiction généralisée de la publicité politique payante est « nécessaire dans une société démocratique » ? Selon la Cour, l’interdiction litigieuse ne porte pas atteinte à la liberté d’expression de la requérante. La détermination de l’étendue de son contrôle, et donc de l’ampleur de la marge d’appréciation susceptible d’être reconnue à l’Etat britannique, irrigue l’ensemble des développements de la Cour. Le raisonnement de cette dernière semble témoigner d’une volonté de s’inscrire dans les principes dégagés dans le domaine de l’article 10. Toutefois, qu’il s’agisse de la « contribution à un débat d’intérêt public » (I) ou de la généralité de l’interdiction (II) il semble que l’importance de ces différents éléments susceptibles de réduire la marge d’appréciation des Etats est relativisée. On ne peut que s’interroger sur l’influence des débats portant sur la place du principe de subsidiarité[7] dans le système de la Convention sur le raisonnement de la Cour – on peut penser à la Conférence de Brighton[8] et notamment à la récente[9] signature du Protocole 15 à la Convention consacrant ledit principe.

1. L’importance relativisée de la « contribution à un débat d’intérêt public »

Cette importance relativisée semble porter tant sur le contenu de l’information à diffuser que sur la nature de la requérante.

A. L’importance relativisée du contenu de l’information

Selon la jurisprudence antérieure de la Cour, la marge d’appréciation des Etats peut être particulièrement restreinte dans le domaine du discours politique ou des questions d’intérêt général où l’article 10§2 « ne laisse guère de place pour des restrictions »[10]. Dans ces hypothèses, la Cour est amenée à « exercer un contrôle particulièrement strict, à partir du moment où elle estime que l’ingérence litigieuse risque de conduire à une restriction de l’espace public de libre discussion qui définit la démocratie »[11].

En l’espèce, la Cour réitère que « l’article 10 § 2 de la Convention ne laisse guère de place pour des restrictions à la liberté d’expression dans le domaine du débat sur des questions d’intérêt public »[12]. Dès lors, « la marge d’appréciation devant être reconnue à l’Etat dans le présent contexte est en principe étroite »[13].   

Cependant, la Cour évoque l’absence d’un consensus européen concernant la réglementation des restrictions à la publicité politique payante. En effet, se fondant sur un rapport de la Plate-forme européenne des autorités de régulation (EPRA), la Cour précise « que l’absence de consensus au sein des Etats contractants pourrait constituer un argument en faveur d’une marge d’appréciation quelque peu élargie par rapport à celle normalement laissée à l’Etat en matière de restrictions à la liberté d’expression sur des sujets d’intérêt public »[14] et ce, malgré une tendance à l’abandon des interdictions généralisées[15]. Ce dernier point est également relevé par les juges dissidents qui relèvent que « l’Etat défendeur est désormais l’un des rares à appliquer encore une interdiction aussi ample, cumulant les trois facteurs que sont une définition large du terme « politique » (qui s’applique tant au message qu’à l’annonceur), un défaut de limites temporelles et une absence d’exceptions »[16]

B. L’importance relativisée de la nature de la requérante

Dans l’affaire Animal Defenders, la Cour rappelle « que lorsqu’une ONG appelle l’attention de l’opinion sur des sujets d’intérêt public elle exerce un rôle de chien de garde public semblable par son importance à celui de la presse »[17]. Or, malgré l’affirmation de ce rôle des ONG et du contrôle scrupuleux de la Cour quant à « la proportionnalité des restrictions à la liberté d’expression de la presse dans les programmes télévisés portant sur des sujets d’intérêt général »[18], on a pu constater la relativisation certaine de l’importance du contenu du message de la requérante. De même, on ne peut que relever l’application du même régime d’interdiction à cette dernière et aux partis politiques. Cela semble témoigner d’une vision « uniforme » de la société civile. Toutefois, on peut se demander s’il est réellement pertinent de soumettre les ONG aux mêmes restrictions que les partis politiques. En effet, le rôle de ces derniers est en principe davantage institutionnalisé et leur influence sur l’opinion publique, voire sur la modification d’une législation, peut se révéler plus importante que celle d’une ONG.

Cette relativisation de l’importance de la volonté de contribuer à un débat d’intérêt public semble se confirmer également en ce qui concerne la généralité de l’interdiction.

2. L’importance relativisée de la généralité de l’interdiction

Si la Cour avait déjà « jugé qu’une mesure générale était un moyen plus pratique pour parvenir à l’objectif légitime visé qu’une disposition permettant un examen au cas par cas, pareil système étant de nature à engendrer un risque non négligeable d’incertitude […], de litiges, de frais et de retards […] ou de discrimination et d’arbitraire […]»[19], il ressort aussi de sa jurisprudence « que la manière dont une mesure générale a été appliquée aux faits d’une cause donnée permet de se rendre compte de ses répercussions pratiques et est donc pertinente pour l’appréciation de sa proportionnalité, de sorte qu’elle demeure un facteur important à prendre en compte »[20]. Pour apprécier la proportionnalité d’une telle mesure, le caractère convaincant des objectifs justifiant cette dernière se révèle essentiel : plus lesdits objectifs sont convaincants, moins la Cour attache de l’importance à l’impact de la mesure générale dans le cas particulier qui lui est soumis[21].

L’objectif principal de cette législation, que la Cour admet[22], est d’éviter que des groupes financièrement puissants puissent détourner le débat public à leur profit, en monopolisant la publicité au détriment d’autres acteurs n’ayant pas les mêmes capacités financières. Ainsi, lors de l’examen de la proportionnalité de cette mesure par rapport à cet objectif, la Cour s’attache tant à l’importance du débat ayant eu lieu devant le Parlement britannique qu’aux limites de l’interdiction. Concernant le premier point, la juridiction strasbourgeoise précise qu’elle « attache pour sa part un poids considérable aux contrôles exigeants et pertinents auxquels les organes parlementaires et judiciaires ont soumis le régime réglementaire complexe encadrant la diffusion à la radio et/ou à la télévision de messages politiques au Royaume-Uni ainsi qu’à l’avis desdits organes selon lequel la mesure générale en cause était nécessaire pour empêcher la distorsion de débats d’importance cruciale sur des sujets d’intérêt public et, ainsi, l’affaiblissement du processus démocratique »[23]. A travers cette affirmation, le principe de subsidiarité, bien que non expressément désigné,  est bien présent puisqu’en vertu de celui-ci les autorités nationales « sont en principe mieux placées que le juge international »[24] pour se prononcer pour le respect des droits de l’homme.

Quant au second point, elle estime que l’applicabilité de l’interdiction uniquement à la radio et à la télévision est justifiée compte tenu de l’influence de ces deux moyens de communication. Elle précise également que les partis politiques disposent d’un temps d’antenne gratuit pendant les périodes électorales ; cette limite ne saurait cependant pas s’appliquer à la requérante qui est une ONG. Enfin, la juridiction strasbourgeoise estime que la requérante dispose d’autres moyens pour diffuser son message (l’usage d’Internet, de la presse écrite et la distribution des tracts).

Cependant, même si la législation semble strictement répondre à l’objectif visé, on ne peut manquer de constater une relativisation de l’importance de sa généralité. A cet égard, la Cour n’entend pas remettre en cause expressément l’approche suivie dans l’affaire VGT c. Suisse[25] de 2001. Dans cette dernière affaire, une ONG s’est vue refuser la diffusion d’un spot publicitaire dénonçant l’élevage en batterie des animaux en raison de son « caractère manifestement politique ». Si les faits des deux affaires sont similaires, leur dénouement ne l’est pas puisque la Cour avait conclu à la violation de l’article 10 de la Convention dans l’arrêt de 2001. C’est ce que ne manquent pas d’indiquer les juges dissidents dans l’affaire Animal Defenders. Ils relèvent qu’en l’espèce, « l’interdiction est plus large que celle qui avait été jugée excessive dans l’arrêt VgT »[26]. Dès lors, les raisonnements des juges strasbourgeois dans ces deux arrêts semblent inconciliables. En effet, qu’il s’agisse de la limitation de l’interdiction à certains médias[27] ou de la preuve que la requérante soit un groupe financièrement puissant susceptible de biaiser le débat public[28], la Cour semble suivre un raisonnement in concreto dans l’affaire de 2001. Or, il en va différemment dans l’affaire Animal Defenders où elle semble emprunter la voie d’un raisonnement in abstracto.

Toujours est-il que si pour certains[29] l’affaire VgT semble avoir minimisé la nécessité de protéger le débat public, l’affaire Animal Defenders semble minimiser la nécessité de protéger le droit à la liberté d’expression de la requérante. Certes, il s’agit d’une conciliation difficile à opérer, dont le résultat réjouira certains et en décevra d’autres, mais si l’objectif poursuivi par la législation britannique est convaincant, « c’est une chose que [d’essayer] de niveler le terrain ; c’en est une autre que de fermer les portes du terrain de cricket »[30].

Notes de bas de page

  • §95 de l’arrêt.
  • Première opinion dissidente, §14.
  • Cour Eur. Dt. H., 7 décembre 1976, Arrêt Handyside c. Royaume-Uni, Req. N°5493/72, §49, Les grands arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, op.cit., n°7.
  • Handyside c. Royaume Uni, précité.
  • Cour Eur. Dt. H., Gde. Ch., Arrêt 21 janvier 1999 Fressoz et Roire c. France, Req. N° 29183/95, §45, note E. Derieux, JCP, 1999, II, 10120.
  • Cour Eur. Dt. H., Gde. Ch., Arrêt 8 juillet 1999, Karatas c. Turquie, Req. N°23168/94, §48.
  • CourEDH, 7 décembre 1976, Arrêt Handyside c/ Royaume-Uni », req. n° 5493/72, § 48.
  • Voy. sur ce point Szymczak (D.), « Honni soit qui... manigance. À propos de la conférence de Brighton sur l'avenir de la Cour européenne des droits de l'homme », Journal d'actualité des droits européens, juin 2012.
  • Protocole ouvert à la ratification des Etats parties le 16 mai 2013.
  • Ibidem, §50.
  • P. Wachsmann, « Une certaine marge d’appréciation – Considérations sur les variations du contrôle européen en matière de liberté d’expression », in Mélanges en l’honneur de Pierre Lambert, Bruylant, Bruxelles, 2000, pp. 1035 – 1036.
  • §102 de l’arrêt.
  • §104 de l’arrêt.
  • §123 de l’arrêt.
  • §123 de l’arrêt.
  • Deuxième opinion dissidente, §15.
  • §103 de l’arrêt.
  • §103 de l’arrêt.
  • §108 de l’arrêt.
  • §108 de l’arrêt.
  • §109 de l’arrêt.
  • §112 de l’arrêt.
  • §116 de l’arrêt.
  • Handyside c/ Royaume-Uni, §48.
  • Cour Eur. Dt. H., Arrêt 28 juin 2001 VgT Verein Gegen Tierfabriken c. Suisse, Req. N°24699/94.
  • Deuxième opinion dissidente, §12 et 1ère opinion dissidente, §2.
  • VgT Verein Gegen Tierfabriken c. Suisse, §74.
  • Ibidem, §75
  • House of Lords, 12 mars 2008, UKLH 15, Lord Bingham, §28.
  • Première opinion dissidente, §12.