Accords internationaux

L'extension du champ d'application du règlement n°1408/71 à des ressortissants suisses

CJUE, 5ème chbre, 19 septembre 2013, Caisse nationale des prestations familiales c. Fjola Hliddal et Pierre-Louis Bornand, aff. jtes C-216/12 et C-217/12.

Mme Hliddal et M. Bornand, ressortissants suisses, résident tous deux en Suisse avec leurs familles tout en exerçant une activité salariée au Luxembourg, en tant que capitaines de vol auprès d’une entreprise de transport aérien au Luxembourg. Dans un premier temps, les requérants se sont vu refuser par la Caisse Nationale des prestations familiales du Luxembourg (CNPF) l’octroi d’une indemnité de congé parental au motif qu’ils n’entraient pas dans le champ d’application des règlements communautaires. Mme Hliddal et M. Bornand ont contesté les décisions du CNPF devant les juridictions luxembourgeoises lesquelles ont considéré lesdits recours bien-fondés. Le second temps de la procédure réside dans les recours en appel et en cassation formés par le CNPF lequel maintient sa position à l’égard des deux ressortissants suisses. La Cour de Cassation a décidé de surseoir à statuer et de poser une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE). La CJUE devait déterminer si l’indemnité de congé parental constitue une prestation familiale dont bénéficient les requérants suisses au titre de l’accord Suisse-UE sur la libre circulation des personnes.

Le problème posé à la Cour est intéressant car il concerne l’interprétation du règlement du Conseil n°1408/71[1], annexé à l’accord Suisse-UE sur la libre circulation des personnes. Il s’agit donc du problème assez classique, de l’interprétation d’une disposition de droit de l’Union européenne reprise dans un accord international conclu par l’Union européenne avec un Etat tiers.

La réponse à cette question est en principe fournie par la jurisprudence Polydor en vertu de laquelle l’interprétation d’une disposition de droit de l’Union européenne ne peut être systématiquement transposée pour interpréter un accord qui reprend cette disposition. L’interprétation de celle-ci doit en principe tenir compte du contexte, de l’objet et du but de l’accord en cause.

Toutefois, l’application de ce principe dans le cadre de la relation Suisse-UE est malaisée. En effet, l’accord sur la libre circulation des personnes est ambigu, ce qui explique qu’il a reçu des interprétations plus ou moins extensives. D’un côté, la Cour a souvent déduit du contexte de l’accord signé en 1999 que la Suisse, « par son refus [d’adhérer à l’Espace économique européen], n’a pas souscrit au projet d’un ensemble économique intégré »[2] ; de même, l’absence dans l’accord sur la libre circulation des personnes d’un objectif clair d’intégration[3], plaide pour une interprétation restrictive par rapport à celle retenue dans le cadre du marché intérieur. D’un autre côté, l’accord sur la libre circulation des personnes présente une structure qui suscite une interprétation intégrative : dans le préambule, les parties se déclarent décidées à assurer la libre circulation en s’appuyant sur les dispositions en application dans l’Union européenne[4] ; l’article 16§2 impose la prise en compte de la jurisprudence de la Cour de justice antérieure à la signature de l’accord pour interpréter les notions de droit de l’Union contenues dans l’accord ; enfin, et même si l’accord n’est pas soumis à un principe de reprise comparable à celui de l’EEE, il est modifié en fonction des développements du droit de l’Union européenne. Dans l’arrêt en cause, la Cour relève notamment que l’annexe a été « mise à jour » (pt 12) en fonction des développements intervenus au sein de l’Union européenne, notamment le règlement n°883/2004[5], en l’espèce inapplicable ratione temporis. Ces éléments contradictoires rendent ainsi délicate la question de savoir si la disposition en cause peut recevoir la même interprétation que celle retenue dans le cadre du marché intérieur.

Sans consacrer d’analyse explicite de l’accord, la Cour considère que « l’accord CE-Suisse, en faisant expressément référence au règlement n° 1408/71, étend le champ d’application personnel de ce règlement aux ressortissants suisses » (pt 38). Cette conception du champ d’application du règlement lui permet d’écarter l’argument d’incompétence soulevé par le CNPF (pt 38) et d’appliquer les interprétations retenues dans le cadre du marché intérieur (pts 45 et s.). Après avoir examiné la situation des deux ressortissants suisses au regard du TFUE, et jugé que « l’indemnité de congé parental en cause au principal ne constitue pas une rémunération au sens de l’article 157 TFUE » (pt 44), la Cour de justice conclut que l’indemnité en cause « constitue une prestation de sécurité sociale dont les caractéristiques correspondent à celles d’une prestation familiale au sens du règlement n° 1408/71 » (pt 59).

Le laconisme de la formule et l’absence de conclusions ne permettent pas de déterminer si, en raisonnant directement sur le fondement du règlement annexé à l’accord, la Cour n’a pas fait application de sa jurisprudence Polydor ou si elle en a fait une application implicite dans laquelle elle se serait montrée sensible aux éléments intégratifs précités. On relèvera que l’interprétation favorable à la libre circulation entre la Suisse et l’UE s’inscrit dans la lignée des solutions récentes depuis l’arrêt Ettwein.

Notes de bas de page

  • Règlement (CEE) n°1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté, JO L 149 du 5.7.1971, p. 2–50.
  • CJCE, 12 novembre 2009, Grimme, aff. C-351/08, pt 27 ; CJUE, 11 février 2010, Fokus Invest AG, aff. C-541/08, pt 27, lu en combinaison avec le pt 32. Dans le même sens : CJUE, 15 juillet 2010, Hengartner et Gasser, aff. C-70/09, pt 41.
  • Niilo JÄÄSKINEN, Conclusions sur CJUE, 15 juillet 2010, Hengartner et Gasser, aff. C-70/09, pt 45.
  • CJUE, 15 décembre 2011, Bergström, aff. C-257/10, pt 27 ; Dámaso RUIZ-JARABO COLOMER, Conclusions sur CJCE Ord., 4 août 2006, Zentralbetriebsrat der Landeskrankenhäuser Tirols c. Land Tirol, aff. C-339/05, (aff. radiée), pt 41.
  • Règlement (CE) n°883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, JO L 166 du 30.4.2004, p.1-123.