Politique étrangère et de sécurité commune

Nucléaire iranien et mesure de gel des fonds : le Conseil à nouveau sanctionné pour n'avoir produit aucun élément de preuve

Trib. UE, 4e chambre, 16 mai 2013, Iran Transfo contre Conseil de l'Union européenne, Aff. T-392/11.

Dans une Union européenne qui se veut être une « Union de droit », la place du contrôle juridictionnel est essentielle. A fortiori, dans le cadre des mesures de gel de fonds pouvant porter atteinte à des droits fondamentaux, notamment le droit de propriété, le Tribunal apparaît de plus en plus comme un rempart de la légalité contre les errances du Conseil. L’affaire Iran Transfo, s’insérant dans cette jurisprudence, a permis au Tribunal d’apporter des précisions bienvenues sur l’intensité de son contrôle et le standard de preuve que doit respecter le Conseil.

En l’espèce, la requérante, une société iranienne spécialisée dans la fabrication de transformateurs électriques, a été suspectée par un Etat membre de participer à la construction de l’installation de Fordow-Qom qui est soupçonnée d’abriter des activités de prolifération nucléaire iraniennes. Le Conseil a fait droit à la demande d’inscription de la requérante par l’Etat membre sur la liste des personnes et entités tombant sous le coup des mesures de gel de fonds. Iran Transfo a alors demandé l’annulation des mesures prises à son encontre. A ce titre, elle a notamment présenté des arguments liminaires relatifs à l’intensité du contrôle effectué par le Tribunal, et a soulevé une erreur manifeste d’appréciation commise par le Conseil.

La réponse du Tribunal, claire et pédagogique, va sanctionner – sans difficulté – le Conseil en annulant sa décision en ce qu’elle concerne Iran Transfo. Cet arrêt constitue sans doute un appel – voire un rappel – au respect des exigences de preuve en matière de smart-sanctions prises par le Conseil.

Le Conseil a proposé tout d’abord un argument pour le moins original : le contrôle « complet » issu de l’arrêt Kadi I appliqué aux mesures prises à l’encontre des personnes suspectées de terrorisme ne serait « pas approprié ni nécessaire dans le domaine de mesures restrictives prises à l’encontre de l’Iran », impliquant dès lors une dichotomie de l’intensité du contrôle juridictionnel (§ 32). Un tel argument ne pouvait prospérer devant le Tribunal, ce dernier relevant qu’une telle distinction ne trouvait « aucun fondement dans la jurisprudence » (§36). En effet, comment justifier une telle différence de traitement contentieux entre des mesures destinées à lutter contre le terrorisme et celles ayant pour but de lutter contre certaines politiques menées par le pouvoir en place dans certains Etats tiers ?

Le deuxième argument du Conseil sera lui aussi balayé par le Tribunal. Le Conseil estimait qu’il n’était pas tenu de produire devant le Tribunal des éléments de preuve et qu’il suffisait que les motifs d’inscription soient plausibles. Une telle proposition peut paraître étrange dans un contexte de renforcement du contrôle juridictionnel des smart sanctions opéré par l’arrêt Kadi 1 et ses déclinaisons. Le Tribunal va répliquer que le Conseil est toujours tenu de s’assurer que l’adoption de telles mesures restrictives doit être justifiée (§ 39). De plus, le Conseil ne peut pas adopter un tel acte « sur des informations ou sur des éléments de dossier communiqués par un État membre, si cet État membre n’est pas disposé à en autoriser la communication à la juridiction de l’Union investie du contrôle de la légalité de cette décision » (§ 40). Une telle solution devrait ainsi limiter les risques d’abus de la part des Etats membres et du Conseil tout en garantissant un contrôle juridictionnel effectif - même s’il est bien sûr possible d’envisager des restrictions dans la communication de certains éléments à la partie requérante ou à ses avocats (§ 41).

Enfin et surtout, le Tribunal va confronter sa solution à la jurisprudence actuelle de la Cour européenne des droits de l’Homme en la matière - une telle démarche prenant de plus en plus de sens dans le contexte de la future adhésion de l’Union à la Convention. Selon les juges de Strasbourg, « la dissimulation des preuves devait être suffisamment compensée par la procédure suivie devant les autorités judiciaires. Dans un tel cas, il appartient, en effet, aux juridictions internes d’apprécier les preuves produites devant elles » (§ 43).

Une fois ces précisions faites, le Tribunal va enfin juger du bien fondé du moyen invoqué par la requérante, ce qui permet a posteriori de comprendre la position du Conseil sur l’intensité du contrôle juridictionnel. En effet, le Conseil n’avait produit aucun élément de preuve permettant d’établir que la requérante participait bien à Fordow. Ainsi, le Tribunal estime que « le secret entourant l’installation de Fordow ne saurait dispenser le Conseil de son obligation de présenter les éléments de preuve et d’information sur lesquels est fondée son appréciation en vue de leur vérification par le juge de l’Union » (§ 50).

Une telle décision du Tribunal peut paraître salutaire, afin de forcer le Conseil à mieux préparer ses dossiers en matière de gel des fonds. De simples allégations et l’absence d’éléments de preuve ne suffisent évidemment pas au juge de l’Union pour exercer son contrôle de légalité. Néanmoins, si cette décision rappelle que le Conseil ne peut pas « tirer à vue » sur les entreprises suspectées de participer au développement du programme nucléaire iranien (à ce titre, l’Avocat général Bot faisait remarquer que de tels recours comme celui intenté par Iran Transfo « ont débouché quasi systématiquement sur des annulations des mesures de gel des fonds contestées »[1] à cause d’une insuffisance de motivation ou l’absence d’éléments de preuve de la part du Conseil), ce genre d’affaires met en évidence la difficulté pour le Conseil pour collecter de telles preuves. La question du standard du contrôle juridictionnel en matière de smart-sanction n’est de toute évidence pas épuisée[2].

Notes de bas de page

  • Conclusions Bot du 11 juillet 2013, sous l’affaire C-348/12 P, Conseil de l’Union européenne contre Manufacturing Support & Procurement Kala Naft Co., Tehran, § 5 et suiv.
  • Idem, § 26 : « face à un objectif aussi primordial que la préservation de la paix et de la sécurité internationales, et au vu du contexte de clandestinité dans lequel la République islamique d’Iran développe son programme nucléaire, ce n’est qu’en tenant compte de la nature préventive des mesures restrictives, et en refusant de raisonner dans une logique de répression qui n’est pas celle des mesures soumises à son appréciation, que le juge de l’Union exercera un contrôle à la fois crédible et réaliste ».