Actes juridiques de l'Union

Brevet de légalité pour l'autorisation de coopération renforcée sur le brevet européen unitaire

CJUE, grande chambre, 16 avril 2013, Royaume d'Espagne et République italienne c. Conseil de l'Union européenne, aff. jtes C-274/11 et C-295/11.

L’arrêt Espagne et Italie c. Conseil présente un double intérêt. D’une part, il constitue un nouvel épisode judiciaire dans la saga mouvementée du brevet unitaire européen, après l’avis 1/09 de la Cour de justice[1]. D’autre part, il permet à la Cour d’apporter quelques intéressantes précisions sur le régime juridique des coopérations renforcées – puisque telle est la procédure utilisée pour mettre en place ledit brevet européen malgré l’opposition des Etats requérants. Sur ce second point, il est possible de retenir que cet arrêt affirme le caractère fortement discrétionnaire, sur le plan de l’opportunité politique, du recours à la coopération renforcée, la Cour ayant une conception extensive des règles de fond qui conditionnent cette procédure.

Sans revenir sur les détails de cette saga, on retiendra qu’il s’agit d’un projet de longue haleine, dont la nécessité pour soutenir l’innovation a été relevée de longue date. Le brevet européen, tel qu’il existe actuellement en vertu de la Convention sur le brevet européen de 1973, n’est en effet pas un véritable brevet unique mais se décompose en un « faisceau » de brevets nationaux, impliquant une traduction, fort coûteuse, dans la langue de tous les Etats membres dans lesquels le titulaire du brevet souhaite protéger son invention. Seule la procédure d’enregistrement initiale, à l’Office européen des brevets, est unique. Il n’existe pas, par ailleurs, de juridiction européenne unique des brevets, de sorte que les litiges éventuels devront être portés devant les juridictions nationales de tous les Etats membres concernés, ce qui représente là encore un coût important et un risque considérable, les litiges étant soumis à la législation nationale de chaque Etat en matière de brevet. La mise en place d’un brevet véritablement unitaire, qui serait valable sur tout le territoire européen moyennant un enregistrement à l’Office européen des brevets dans l’une des trois langues de travail et soumis à la compétence d’une juridiction unique des brevets était donc particulièrement nécessaire pour encourager l’innovation en Europe.

Mais cette mise en place s’est heurtée à de nombreux obstacles et contretemps, notamment l’incompatibilité, relevée par la Cour de justice dans l’avis 1/09, entre l’accord instituant la juridiction des brevets et le droit originaire de l’Union européenne ou, dans un registre sensiblement plus affligeant sur le plan politique, la querelle entre certaines capitales européennes pour héberger le siège de cette juridiction. Parmi ces obstacles, l’on insistera particulièrement ici sur la question linguistique. Les deux Etats requérants, l’Espagne et l’Italie, ont en effet très tôt exprimé leur opposition à ce que le brevet européen ne puisse être enregistré que dans l’une des trois langues de travail (allemand, français ou anglais), à l’exception donc des leurs. Cette opposition constante a nécessité le recours à la procédure de coopération renforcé (article 20 TUE). Rappelons ici que cette procédure permet à des Etats souhaitant développer une action dans l'un des domaines visés par les traités, à l'exception des domaines de compétence exclusive, mais qui se heurtent à une opposition rédhibitoire d’autres Etats membres (par exemple dans des domaines requérant l’unanimité) d’être autorisés à agir seuls, sans les Etats hostiles, auxquels ne sont donc pas applicables les actes adoptés dans le cadre de la coopération renforcée.

Fin 2010, il a été pris acte de l’absence d’unanimité concernant la proposition de règlement sur les dispositions relatives à la traduction pour le brevet de l’Union européenne et de l’existence de difficultés insurmontables rendant impossible dans un proche avenir l’unanimité requise par l’article 118 al. 2 TFUE. Or, cette question de la traduction, on l’a vu, est centrale pour l’efficacité du mécanisme. Conformément à l’article 329§1 TFUE, une demande a alors été adressée par 12 Etats à la Commission afin qu’elle propose une coopération renforcée. L’autorisation de coopération renforcée a été accordée par le Conseil, après approbation du Parlement européen, par une décision 2011/167/UE du Conseil, du 10 mars 2011. C’est cette décision d’autorisation qui fait, dans la présente affaire, l’objet d’un recours en annulation intenté par les deux Etats requérants.

La Cour, dans cet arrêt, rejette l’ensemble des arguments des requérants. Bon nombre de ces arguments étaient d’ailleurs, il faut le reconnaître, voués à l’échec tant ils étaient dirigés en réalité (accidentellement ou de façon subliminale) contre le principe même de toute coopération renforcée, alors que la possibilité de celle-ci est explicitement reconnue par les traités.

1. La compétence du Conseil : le caractère non exclusif de la compétence de l’Union en matière de brevets

Le premier argument qu’examine la Cour concerne la compétence du Conseil pour adopter la décision. Les Etats requérants affirmaient en effet que le brevet européen est un domaine de compétence exclusive de l’Union européenne, ce qui rendrait la coopération renforcée impossible en vertu de l’article 329§1 TFUE. Cet argument, il faut bien le reconnaître, était voué à l’échec. En effet, depuis le traité de Lisbonne, la compétence partagée est la compétence « de droit commun » de l’Union européenne (article 4§1 TFUE). De sorte qu’une compétence de l’Union ne peut être exclusive que si elle figure dans la liste (exhaustive) des compétences exclusives figurant à l’article 3§1 TFUE, à savoir : l'union douanière, l'établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur, la politique monétaire pour les États membres dont la monnaie est l'euro, la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche et la politique commerciale commune. La tentative des requérants de faire entrer la question des brevets dans la politique de concurrence était trop désespérée pour que l’on s’attarde sur son analyse.

Plus intéressant (parce que contestable) est en revanche le raisonnement de la Cour qui, plutôt que de concentrer son raisonnement sur l’article 3§1 TFUE, s’attache plutôt à établir le périmètre de la notion de « marché intérieur », domaine que l’article 4§2 TFUE classe parmi les compétences partagées, pour conclure que l’élaboration d’un brevet européen rentre bien dans ce domaine. Or, il nous semble que cette approche était assez peu utile ou efficace en termes juridiques, dans la mesure où l’article 4§2 ne fournit qu’une liste indicative de compétences partagées. Par conséquent, quand bien même le brevet européen ne se rattacherait pas à l’objectif de réalisation du marché intérieur, ni à aucun domaine énuméré à l’article 4§2, il n’en découlerait pas pour autant qu’il relèverait d’un domaine de compétence exclusive. Un raisonnement strictement centré sur l’interprétation de l’article 3§1 eût été, nous semble-t-il, plus approprié du point de vue de la technique juridique.

2. L’absence de détournement de pouvoir

La Cour analyse ensuite l’argument tiré d’un détournement de pouvoir. En vertu d’une jurisprudence ancienne et constante[2], un acte n’est entaché de détournement de pouvoir que s’il apparaît, sur la base d’indices objectifs, pertinents et concordants, qu’il a été pris exclusivement, ou à tout le moins de manière déterminante, à des fins autres que celles pour lesquelles le pouvoir en cause a été conféré ou dans le but d’éluder une procédure spécialement prévue par les traités pour parer aux circonstances de l’espèce. Or, les requérants reprochaient au Conseil d’avoir autorisé la coopération renforcée pour contourner l’exigence d’unanimité. Il faut bien reconnaître que là encore, de prime abord, l’argument est curieux : la coopération renforcée ayant précisément pour but de permettre à certains Etats d’avancer malgré l’opposition d’autres Etats, il serait pour le moins curieux que l’utilisation de cette procédure face à une absence d’unanimité dans un domaine qui l’exige soit constitutive d’un détournement de pouvoir !

Encore faut-il, cependant, que les conditions de l’article 20 TUE soient respectées. En vertu du §2 de cette disposition, « la décision autorisant une coopération renforcée est adoptée par le Conseil en dernier ressort, lorsqu'il établit que les objectifs recherchés par cette coopération ne peuvent être atteints dans un délai raisonnable par l'Union dans son ensemble ». Les requérants avançaient une conception fort restrictive de cette condition, considérant qu’une coopération renforcée n’est possible que dans la seule hypothèse où un ou plusieurs États membres déclarent ne pas encore être prêts à participer à une action législative de l’Union dans son ensemble. La Cour de justice n’a pas fait sienne cette conception. Selon elle,« l’impossibilité à laquelle se réfère cette disposition peut être due à des causes différentes, telles qu’un manque d’intérêt d’un ou de plusieurs États membres ou l’incapacité des États membres, qui se montreraient tous intéressés à l’adoption d’un régime au niveau de l’Union, de parvenir à un accord sur le contenu d’un tel régime » (point 36 de l’arrêt). Cette solution est assez logique, car si le recours à la coopération renforcée était soumis à une déclaration formelle de non-participation de la part des Etats réticents, ceux-ci pourraient alors, en refusant d’émettre cette déclaration, empêcher indéfiniment la coopération renforcée. L’on notera cependant, sur le plan de la stricte rigueur juridique, que ces développements se rattachent moins à la démonstration d’une absence de détournement de pouvoir qu’à la conformité de l’autorisation avec les conditions de fond de la coopération loyale, ce qui est distinct. Là encore, la confusion résulte probablement de la faible qualité argumentaire des requêtes, encore que la Cour aurait pu, elle, distinguer plus clairement les deux questions.

3. Le contrôle atténué de la Cour sur le recours « en dernier ressort » à la coopération renforcée

Les requérants estimaient également que la décision n’avait pas été prise « en dernier ressort ». Une telle notion de « dernier ressort » apparaît à l’évidence très floue. Et ce flou, pourrait-on même dire, semble intentionnel, et guidé par une volonté d’en laisser l’appréciation au Conseil. Pour autant, il est tout aussi clair que la coopération loyale, en tant qu’elle créé une entorse à l’uniformité du droit de l’Union européenne, ne peut pas être employée à la légère, ce que la Cour doit contrôler. La Cour opte dans l’arrêt commenté pour un contrôle assez effacé, estimant que le Conseil est « le mieux placé pour apprécier si les États membres font preuve d’une volonté de compromis et sont en mesure de soumettre des propositions susceptibles de conduire à l’adoption d’une réglementation pour l’Union dans son ensemble dans un avenir prévisible » (point 53). Elle limite donc son contrôle à deux points.

D’une part, la Cour vérifie si le Conseil a examiné avec soin et impartialité les éléments qui sont pertinents à ce sujet. Sur ce point, selon la Cour, la décision fait apparaître que le Conseil a pris en compte la longueur du processus législatif, le fait que plusieurs régimes linguistiques ont été proposés et rejetés et l’absence persistante de compromis.

D’autre part, la Cour vérifie si la conclusion à laquelle le Conseil est parvenu est suffisamment motivée. Ce caractère suffisant de la motivation doit cependant être apprécié au regard des spécificités de la procédure de coopération renforcée. La Cour rappelle en effet que, lorsque l’adoption de l’acte en cause s’inscrit dans un contexte bien connu des intéressés, elle peut être motivée d’une manière sommaire[3]. Par conséquent, « eu égard à la participation des requérants aux négociations et à l’exposé détaillé des étapes infructueuses antérieures à la décision attaquée dans la proposition qui devait aboutir à cette décision, il ne saurait être conclu que celle-ci est entachée d’un défaut de motivation susceptible de conduire à son annulation » (point 58).

4- Les autres arguments des requérants

Les autres arguments de l’Espagne et de l’Italie sont repoussés de façon relativement lapidaire par la Cour. Pêle-mêle, la Cour considère, contrairement à ce qu’invoquaient les requérants, que le brevet européen unitaire présente une plus-value en termes d’intégration par rapport au brevet européen existant. Elle rejette aisément l’argument fort fallacieux selon lequel l’article 118 TFUE relatif à la création de titres européens prévoit une protection uniforme « dans l’Union », estimant – ce qui va sans dire va mieux en le disant – que, en cas de recours à une coopération renforcée, le territoire pertinent n’est plus celui de l’Union mais celui des Etats participant à la coopération renforcée. La même logique lui permet de rejeter l’argument, lui aussi antithétique avec la logique même de coopération renforcée, selon lequel la décision porterait atteinte au marché intérieur ou à la cohésion économique, sociale et territoriale de l’Union. Tout aussi saugrenu, ou en tout cas tout aussi absurde au regard de l’essence même de la coopération renforcée, était l’argument selon lequel, en favorisant un régime linguistique que les deux États membres requérants n’acceptent pas, la décision porterait atteinte à leur droit de participer à l’avenir à cette coopération renforcée serait méconnu. Enfin, était également voué à l’échec l’argument tiré de ce que le Conseil aurait méconnu le système juridictionnel de l’Union en autorisant une coopération renforcée sans qu’il soit précisé quel est le régime juridictionnel envisagé. Quand bien même cet argument eût été de nature à prospérer, ce dont on peut douter, il était de toute façon inopérant car la décision attaquée ne fait qu’autoriser la coopération renforcée sans préjuger (et sans, par ailleurs, avoir à préjuger ou à délimiter) du contenu des actions prises sur sa base.