CJUE

La CJUE met en oeuvre pour la troisième fois la procédure de réexamen

CJUE, quatrième chambre, 19 septembre 2013, Commission européenne/Guido Starck, Aff. C-579/12 RX-II.

L’affaire commentée constitue seulement la troisième mise en œuvre[1] de la procédure prévue à l’article 256, paragraphe 2, alinéa second[2] du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui permet à la Cour, sur proposition du premier avocat général[3], de réexaminer une décision du Tribunal de l’Union européenne en cas d’atteinte à l’unité ou à la cohérence du droit de l’Union. Les données de l’affaire sont relativement simples. M. Starck, ancien fonctionnaire de la Commission européenne, avait demandé à cette dernière un report sur l’année suivante d’un certain nombre de jours de congés au motif qu’il n’avait pu les prendre en raison de sa maladie professionnelle. La Commission refusa et M. Starck attaqua alors cette décision de refus devant le Tribunal de la fonction publique. Il demandait l’annulation de cette décision en raison du fait que cette dernière aurait violé l’article 4, alinéa 1 et 2 de l’annexe V du statut des fonctionnaires de l’Union européenne[4]. Il se prévalait également, lors de l’audience, d’un arrêt de la Cour rendu entre-temps[5]. Le Tribunal de la fonction publique lui donna gain de cause puisqu’il annula la décision de la Commission qui avait méconnu la portée de l’article 4 du statut[6]. Cette dernière a contesté cette décision devant le Tribunal de l’Union européenne qui lui a d’ailleurs donné raison puisqu’il a annulé l’arrêt du Tribunal de la fonction publique au motif qu’il aurait commis une double erreur de droit en transposant l’article 7 de la directive 2003/88 à la situation du requérant, sur la base de l’article 1ier sexies, paragraphe 2 du statut, en dépit des restrictions contenues à l’article 4 de l’annexe V du statut et en considérant que ce dernier ne régissait pas la question soulevée en l’espèce[7]. Cet arrêt étant devenu définitif, il était a priori impossible de le remettre en cause. Toutefois, la procédure de réexamen permet précisément une telle reconsidération. D’ailleurs comme le remarquent MM. Molinier et Lotarski, « la procédure de réexamen d’une décision du Tribunal de première instance constitue l’unique cas dans lequel un troisième niveau de contrôle par une juridiction à propos d’une même affaire est prévu »[8]. Le premier avocat général proposa alors le réexamen de l’affaire par une décision du 9 novembre 2012, qui fut acceptée le 11 décembre 2012[9]. Il s’agissait donc, pour la Cour, de s’interroger sur la question de savoir si, eu égard à sa jurisprudence relative au droit au congé annuel payé en tant que principe général du droit social de l’Union, l’arrêt du 8 novembre 2012 du Tribunal de l’Union européenne a porté ou non atteinte à l’unité ou à la cohérence du droit de l’Union dans la mesure où il a interprété l’article 1° sexies, paragraphe 2 du statut des fonctionnaires de l’Union comme ne couvrant pas les prescriptions relatives à l’aménagement du temps de travail visées par la directive 2003/88. D’autre part, une atteinte à l’unité ou à la cohérence du droit de l’Union est-elle identifiable dans la mesure où le Tribunal de l’Union a interprété l’article 4 de l’annexe V du statut comme impliquant que le droit de report du congé annuel au-delà de la limite que fixe ladite disposition ne peut être accordé que dans le cas d’un empêchement lié à l’activité du fonctionnaire du fait de l’exercice de ses fonctions ?

La Cour de justice commence par caractériser deux erreurs de droit en raison de la méconnaissance d’un principe général d’interprétation. Elle estime ensuite que cet arrêt est bien constitutif d’une atteinte à l’unité ou à la cohérence du droit de l’Union.

1. Des erreurs de droit caractérisées par la méconnaissance du Tribunal de l’Union d’un principe général d’interprétation

A titre liminaire, la Cour de justice commence par rappeler le droit applicable en matière de report du congé annuel payé et n’ayant pu être pris en raison d’un congé de maladie longue durée[10]. C’est à l’aune de sa jurisprudence qu’elle va vérifier l’interprétation opérée par le tribunal de l’Union au sujet des deux textes[11].

Elle rappelle ensuite la valeur du droit au congé annuel payé qui est un principe général du droit social de l’Union consacré par plusieurs textes essentiels et qui s’appliquent aux institutions de l’Union[12]. Elle pose ensuite un élément de méthode fondamental qui, « selon un principe général d’interprétation, un acte de l’Union doit être interprété, dans la mesure du possible, d’une manière qui ne remet pas en cause sa validité et en conformité avec l’ensemble du droit primaire et, notamment, avec les dispositions de la Charte »[13]. Cette position s’avère tout à fait classique tant en ce qui concerne la question de la validité[14] que celle relative à l’interprétation conforme au droit primaire[15] et notamment aux dispositions de la Charte[16]. C’est en tenant compte de ces prémisses méthodologiques, que la Cour va contrôler l’interprétation effectuée par le Tribunal à propos des deux articles.

Concernant l’article 1° sexies, paragraphe 2 du statut, la Cour estime que le Tribunal de l’Union n’aurait pas dû retenir la distinction entre les normes techniques minimales de protection de la santé et de la sécurité des travailleurs sur leur lieu de travail et les prescriptions minimales de sécurité et de santé de manière générale[17]. Ainsi, cet article 1° sexies, paragraphe 2 ne rentrerait pas dans le champ d’application de la directive 2003/88. Selon la Cour, « le libellé dudit article 1ier sexies, paragraphe 2, du statut ne reflète en rien la distinction ainsi opérée par le Tribunal »[18]. En effectuant cette distinction, le Tribunal aurait d’ailleurs méconnu la jurisprudence de la Cour[19]. En adoptant « une lecture trop restrictive »[20] de cet article, le Tribunal a posé une interprétation entrant en contradiction avec le droit au congé annuel payé et a donc commis une erreur de droit[21].

Concernant l’article 4 de l’annexe V du statut, la Cour estime que le Tribunal de l’Union a également commis une erreur de droit aux motifs d’une part que cet article « ne comporte aucune référence expresse à la situation spécifique d’un fonctionnaire s’étant trouvé dans l’impossibilité de prendre un congé annuel payé durant la période de référence en raison d’un congé de maladie de longue durée »[22] et n’a pas tenu compte du contexte global dans lequel s’inscrit cet article[23]. Finalement, la Cour reproche au Tribunal de ne pas avoir effectué une « interprétation systématique »[24] de la disposition. La Cour de justice caractérise alors la violation du principe général d’interprétation rappelé précédemment[25]. Elle va ensuite affirmer que ces erreurs de droit portent atteinte à l’unité ou à la cohérence du droit de l’Union.

2. L’affirmation logique d’une atteinte à l’unité ou à la cohérence du droit de l’Union

La procédure de réexamen revêt une dimension éminemment téléologique dans la mesure où sont en cause deux critères particuliers. Sa recevabilité est en effet fondée « sur des objectifs que sont l’unité ou la cohérence du droit communautaire »[26].

La Cour de justice constate d’ailleurs que ces objectifs ont été affectés à l’aune de « l’échelle de Richter »[27] que constituent les quatre critères dégagés[28] depuis les deux précédentes affaires. Ainsi « en s’écartant, dans le cadre de l’interprétation des dispositions du statut qu’il a retenue, de la notion de droit au congé annuel payé de chaque travailleur en tant que principe du droit social de l’Union désormais consacré à l’article 31, paragraphe 2, de la Charte et visé notamment à l’article 7 de la directive 2003/88, telle qu’interprétée par la jurisprudence constante de la Cour, le Tribunal a, en particulier, porté atteinte à l’unité du droit de l’Union dès lors qu’une disposition telle que celle susmentionnée de la Charte a, conformément à l’article 6, paragraphe 1, premier alinéa, TUE, la même valeur juridique que les dispositions des traités et que son respect s’impose au législateur de l’Union lorsqu’il édicte tant un acte tel que le statut sur le fondement de l’article 336 TFUE que d’autres actes du droit de l’Union en vertu du pouvoir normatif dont il se trouve investi au titre d’autres dispositions des traités, ainsi que, au demeurant, aux États membres lorsqu’ils mettent en œuvre de tels actes »[29]. La Cour reproche donc au Tribunal d’avoir effectué une mauvaise interprétation de la règle de référence qui devait guider son interprétation. Elle identifie cette atteinte à l’unité en raison de la valeur qu’une telle règle possède[30]. Dans un second temps, la Cour met en exergue l’atteinte à la cohérence du droit de l’Union en démontrant que le Tribunal a méconnu « une jurisprudence existante des juridictions de l’Union »[31]. La Cour précise en effet « qu’il ressort de la jurisprudence rappelée au point 44 du présent arrêt, (que) la Cour a déjà jugé que de telles mesures contribuent directement à l’amélioration de la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs au sens de l’article 118 A du traité CE, et, partant, des articles 137 CE et 153 TFUE, qui se sont depuis lors substitués à cet article 118 A du traité CE, en soulignant en outre, à cet égard, que le lien entre les mesures relatives au temps de travail et la santé ainsi que la sécurité des travailleurs était également attesté par l’évolution de la législation sociale tant au niveau national qu’international »[32].

Comme l’article 62 ter, premier alinéa du statut de la Cour l’y autorise, elle aurait pu se borner à constater l’atteinte[33] et à renvoyer l’affaire devant le Tribunal qui, à l’instar par exemple des juges du fond suite à un second renvoi de la Cour de cassation française[34], sera lié par les points de droit tranchés. Cependant, à l’inverse des deux précédentes affaires[35], et dans la mesure où « l’affaire ne nécessite ni constatations factuelles ni débats juridiques supplémentaires qui pourraient justifier un renvoi devant le Tribunal »[36], la Cour règle l’affaire au fond sans renvoi[37].

Cette procédure de réexamen conduit sans aucun doute à consolider le rôle de la Cour de justice comme « interprète authentique »[38] du système juridictionnel européen.

Notes de bas de page

  • Plusieurs propositions de réexamen avaient été pourtant soulevées. V. notamment Naômé (C.), « Procédure "RX" : le réexamen, par la Cour de justice, d’affaires ayant fait l’objet d’un pourvoi devant le Tribunal », Journal de droit européen, 2010, p. 104 et sp. p. 106-107.
  • Rappelons utilement cet alinéa : « les décisions rendues par le Tribunal en vertu du présent paragraphe peuvent exceptionnellement faire l’objet d'un réexamen par la Cour de justice, dans les conditions et limites prévues par le statut, en cas de risque sérieux d’atteinte à l’unité ou à la cohérence du droit de l’Union ».
  • V. les articles 62 à 62 ter du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
  • Cet article dispose que « si un fonctionnaire, pour des raisons non imputables aux nécessités du service, n’a pas épuisé son congé annuel avant la fin de l’année civile en cours, le report de congé sur l’année suivante ne peut excéder [douze] jours ». L’alinéa suivant prévoit que « si un fonctionnaire n’a pas épuisé son congé annuel au moment de la cessation de ses fonctions, il lui sera versé, à titre de compensation, par jour de congé dont il n’a pas bénéficié, une somme égale au trentième de sa rémunération mensuelle au moment de la cessation de ses fonction ».
  • CJCE, Grande chambre, 20 janvier 2009, Gerhard Schultz-Hoff contre Deutsche Rentenversicherung Bund et Stringer e.a. contre Her Majesty’s Revenue and Customs, Aff. C-350/06 et C-520/06.
  • La motivation du Tribunal de la fonction publique est rappelée par la Cour. V. pt. 14-17 de l’arrêt commenté. On apprend ainsi qu’il s’est référé à l’article 1ier sexies, paragraphe 2 du statut. Il a également estimé, en faisant référence à la décision Schultz-Hoff préc. que le droit au congé annuel est un principe général du droit social de l’Union.
  • Pt. 19 de l’arrêt commenté.
  • Molinier (J.) et Lotarski (J.), Droit du contentieux européen, Paris, LGDJ-Lextenso, 2009, p. 55.
  • Pt. 22.
  • Pt. 26-37.
  • Pt. 38.
  • Pt. 39.
  • Pt. 40.
  • V. par ex. CJCE, Cinquème Chambre, 4 octobre 2001, République italienne contre Commission des Communautés européennes, Aff. C-403/99, pt. 37. Le juge pose que « selon unprincipe général d’interprétation, une disposition doit être interprétée, dans la mesure du possible, d’une manière qui ne remet pas en cause sa validité » ; V. un rappel récent : CJCE, 19 novembre 2009, Christopher Sturgeon, Gabriel Sturgeon et Alana Sturgeon contre Condor Flugdienst GmbH et Stefan Böck et Cornelia Lepuschitz contre Air France SA, Aff. jointes C-402/07 et C-432/07, pt. 47.
  • V. par ex. CJCE, 13 déc. 1983, Commission des Communautés européennes contre Conseil des Communautés européennes, Aff. 218/82, pt. 15. Le juge pose que « lorsqu’un texte du droit dérivé communautaire est susceptible de plus d’une interprétation , il convient de donner la préférence à celle qui rend la disposition conforme au traité , plutôt qu’à celle conduisant à constater son incompatibilité avec celui-ci » ; Pour un rappel récent, v. CJUE, Première Chambre, 16 septembre 2010, Zoi Chatzi contre Ypourgos Oikonomikon, Aff. C-149/10, pt. 43.
  • CJUE, troisième Chambre, 31 janvier 2013, Denise McDonagh contre Ryanair Ltd, Aff. C-12/11, pt. 44.
  • Pt. 42.
  • Pt. 43.
  • CJCE, 12 nov. 1996, Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord contre Conseil de l’Union européenne, Aff. C-84/94, pt. 36-39 et 59.
  • J. Kokott, Conclusions sur CJUE, quatrième chambre, 19 septembre 2013, Commission européenne contre Guido Starck, pt. 28.
  • Pt. 45-47 ; V. par ailleurs Kokott (J.), Conclusions sur CJUE, quatrième chambre, 19 septembre 2013, Commission européenne contre Guido Starck, pt. 29-35.
  • Pt. 50.
  • Pt. 51.
  • Sur ce point, v. Boulouis (J.), Interprétation (méthodes), Répertoire de droit communautaire, Dalloz, décembre 1992, n° 20-35.
  • Pt. 53-54.
  • Fardet (C.), « Le "réexamen" des décisions du Tribunal de première instance », RMCUE, n° 476, mars 2004, p. 184 et sp. p. 189.
  • Pour reprendre l’expression de Mme Rigaux. V. Rigaux (A.), « La Cour tranche pour la première fois sur le fond une procédure de réexamen », Europe, n° 2, février 2010, comm. 63.
  • Il s’agit d’abord de « la circonstance que le Tribunal s’est écarté d’une jurisprudence constante de la Cour », du « fait que la décision sous réexamen est susceptible de constituer un précédent pour des affaires futures », du faut que « la circonstance que les principes méconnus par le Tribunal occupent une place importante dans l’ordre juridique de l’Union, ce qui peut être le cas, notamment, lorsque lesdits principes sont garantis par la Charte », enfin du « fait que la règle de droit en question ne relève pas exclusivement du droit de la fonction publique, mais est applicable indépendamment de la matière en cause ». V. Kokott (J.), Conclusions sur CJUE, quatrième chambre, 19 septembre 2013, Commission européenne contre Guido Starck, pt. 58 et 60-69.
  • Pt. 58.
  • C’est d’ailleurs ainsi que l’avocat général définissait l’atteinte à l’« unité » du droit de l’Union. V. Kokott (J.), Conclusions sur CJUE, quatrième chambre, 19 septembre 2013,Commission européenne contre Guido Starck, pt. 75. Mme Kokott estimait : « il nous semblerait qu’une atteinte à l’unité du droit de l’Union doit être constatée, en particulier, lorsque le Tribunal a méconnu des normes ou des principes du droit de l’Union qui revêtent une importance particulière ».
  • Kokott (J.), Conclusions sur CJUE, quatrième chambre, 19 septembre 2013, Commission européenne contre Guido Starck, pt. 75.
  • Pt. 59.
  • Il est en effet admis depuis les premières affaires que la Cour ne peut pas se borner à constater une atteinte à l’unité ou à la cohérence du droit sans annuler la décision du Tribunal. Comme le note Mme Rigaux, « la procédure de réexamen n’aurait en effet aucun sens, si elle se limitait à un caractère purement déclaratoire ». V. Rigaux (A.), « La Cour tranche pour la première fois sur le fond une procédure de réexamen », Europe, n° 2, février 2010, comm. 63 ; V. le pt. 62 de l’arrêt commenté.
  • Nous savons en effet que depuis la loi du 1ier avril 1837 la Cour de renvoi doit se conformer à la « doctrine » de l’Assemblée plénière de la Cour de cassation. Cette obligation est aujourd’hui codifiée à l’article L. 431-4, alinéa 2 du Code de l’organisation judiciaire, lequel pose que « lorsque le renvoi est ordonné par l’assemblée plénière, la juridiction de renvoi doit se conformer à la décision de cette assemblée sur les points de droit jugés par celle-ci ».
  • Rappelons nous que dans les affaires CJUE, troisième Chambre, 17 décembre 2009, M contre Agence européenne des médicaments (EMEA), Aff. C-197/09 RX-II, pt. 71 et CJUE, quatrième Chambre, 28 février 2013, Oscar Orlando Arango Jaramillo et autres contre Banque européenne d’investissement (BEI), Aff. C-334/12 RX-II, pt. 59, eu égard aux questions qu’il restait à régler, la Cour avait préféré renvoyer le règlement de l’affaire au fond.
  • Kokott (J.), Conclusions sur CJUE, quatrième chambre, 19 septembre 2013, Commission européenne contre Guido Starck, pt. 79 ; V. les points 63-68.
  • Pt. 69.
  • Kelsen (H.), Théorie pure du droit, trad. Ch. Eisenmann, Paris, Dalloz, 1962, p. 461.