CJUE

La CJUE précise la portée de l'article 267 alinéa 3 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne

CJUE, 4° chambre, 18 juillet 2013, Consiglio nazionale dei geologi contre Autorità garante della concorrenza e del mercato et Autorità garante della concorrenza e del mercato contre Consiglio nazionale dei geologi, Aff. C-136/12.

La Cour de justice de l’Union européenne précise, dans cette affaire, la portée de l’obligation de renvoi préjudiciel pesant sur le juge national de dernière instance. L’origine de l’affaire trouvait sa source dans un litige entre le Conseil national des géologues italiens et l’autorità garante della concorrenza e del mercato. Cette dernière avait adopté, le 23 juin 2010, une décision constatant que l’ordre national des géologues avait violé l’article 101 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne en incitant ses membres à uniformiser leurs comportements économiques par l’application du tarif professionnel. Le Conseil national des géologues attaqua cette décision devant un Tribunal administratif qui rejeta la demande. Il forma alors un recours contre ce jugement devant le Conseil d’Etat et formula plusieurs séries de questions préjudicielles. La seconde série de questions préjudicielles porte sur la réglementation de l’Union en matière de concurrence et plus particulièrement sur l’interprétation de l’article 101 du Traité. Elle ne présente qu’un intérêt relativement mineur et ne fera donc l’objet que d’une analyse très sommaire. Ainsi, la Cour de Justice met en doute la pertinence d’une des questions dans la mesure où la motivation du renvoi manque de précision et la déclare irrecevable[1] conformément à sa « doctrine », au demeurant classique[2]. Ensuite, la Cour répond aux autres questions posées relativement à l’interprétation de l’article 101 du Traité[3]. En revanche, la réponse de la Cour à la première série de questions, portant sur la portée de l’obligation de renvoi préjudiciel du juge national statuant en dernier ressort, s’avère particulièrement instructive. Ainsi la juridiction de renvoi demandait « en substance »[4] à la Cour de se prononcer sur la question de « l’étendue de sa compétence pour choisir et reformuler les questions proposées par l’une des parties au principal et son obligation éventuelle de faire un tel choix et une telle reformulation »[5]. Il était demandé par la juridiction de renvoi de répondre à la question de savoir si l’article 267 alinéa 3 du Traité « s’oppose à l’application de règles nationales qui conduiraient la juridiction nationale à ne pas pouvoir exercer sa compétence de renvoi préjudiciel ou à devoir reprendre les questions proposées par les parties »[6]. Deux autres questions étaient également posées, mais la Cour les évacue très rapidement car elle ne présentent d’ailleurs pas véritablement d’intérêt[7]. Nous centrerons donc nos propos sur la question fondamentale posée qui est celle de la portée de l’obligation de renvoi préjudiciel du juge national de dernière instance.

La Cour de justice répond alors aux questions posées par un rappel, dans un premier temps, des exigences pesant sur l’office du juge national dont les décisions ne sont pas susceptibles de recours. Elle précise ensuite le rôle dévolu au juge national dans ses rapports avec les parties.

1. Le rappel général des exigences pesant sur l’office du juge national « dont les décisions ne sont pas susceptibles d'un recours juridictionnel de droit interne »

La Cour de justice commence par rappeler qu’en principe, l’article 267 alinéa 3 du Traité, impose à la juridiction nationale de saisir la Cour de justice d’une question préjudicielle en interprétation[8]. En effet, l’article 267 alinéa 3 dispose que « lorsqu’une telle question est soulevée dans une affaire pendante devant une juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne, cette juridiction est tenue de saisir la Cour ». L’usage de l’indicatif présent traduit bien évidemment le caractère obligatoire du renvoi. Toutefois, encore convient-il d’identifier les juridictions concernées. L’expression « juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne » suscita une certaine controverse[9] sans grande portée pratique[10]. La Cour de justice semble en effet adopter une approche très large de la portée de cette expression puisque certaines décisions[11] illustrent qu’elle ne prend « pas uniquement en considération la position de la juridiction dans la hiérarchie judiciaire nationale »[12]. Dans la décision commentée, elle confirme donc son interprétation lato sensu de l’alinéa 3[13].

Dans un second temps, la Cour de justice précise le pouvoir dont dispose le juge national de dernière instance. Ainsi, en combinant les alinéas 2 et 3 de l’article 267 du Traité, elle estime « que les juridictions visées par le troisième alinéa jouissent du même pouvoir d’appréciation que toutes autres juridictions nationales en ce qui concerne le point de savoir si une décision sur un point de droit de l’Union est nécessaire pour leur permettre de rendre leur décision » et « ces juridictions ne sont, dès lors, pas tenues de renvoyer une question d’interprétation de droit de l’Union soulevée devant elles si la question n’est pas pertinente, c’est-à-dire dans les cas où la réponse à cette question, quelle qu’elle soit, ne pourrait avoir aucune influence sur la solution du litige »[14]. Ces propos, qui peuvent se prévaloir du « précédent » Cilfit[15], traduisent en vérité le pouvoir inhérent du juge national en matière de question préjudicielle[16]. Loin d’être un « donné », la question préjudicielle résulte d’une construction juridictionnelle et constitue le résultat de l’appréciation, à l’aune des critères de nécessité et de difficulté, du juge a quo. Ainsi, la Cour reconnaît également que si le juge national estime que les critères de nécessité et de difficulté de la question sont réunis, cette dernière devra être renvoyée[17].

Notons enfin que cette lecture de l’alinéa 3 de l’article 267 du Traité ne concerne que le renvoi préjudiciel en interprétation. Cette précision est tout à fait pertinente dans la mesure où il est acquis depuis 1987[18], et confirmé depuis[19], que le juge national, qu’il tranche en dernier ressort ou non, a l’obligation de renvoyer à la Cour une question préjudicielle en appréciation de validité. Une fois ces principes classiques rappelés, le juge européen va envisager le rapport que doit entretenir le juge national a quo avec les parties.

2. Le rôle exclusif du juge national dans la détermination, la formulation et le renvoi de la question préjudicielle

La Cour de justice rappelle, de manière générale, qu’« en vue d’assurer l’unité de l’interprétation du droit de l’Union dans les États membres(l’article 267) institue une coopération directe entre la Cour et les juridictions nationales par une procédure étrangère à toute initiative des parties »[20]. Il est en effet de jurisprudence constante que la Cour de justice considère qu’en raison de la fonction du renvoi en interprétation, la procédure préjudicielle ne peut être qu’une procédure de « juge à juge »[21]. Ainsi, « la détermination et la formulation des questions à soumettre à la Cour appartiennent à la juridiction nationale, et les parties au principal ne sauraient en changer la teneur »[22]. Cette exigence est tout à fait classique et trouve de solides précédents[23]. La Cour précise d’ailleurs que ce pouvoir de renvoi peut être déclenché à tout moment[24].

La Cour de justice reconnaît enfin un rôle très subsidiaire aux parties. Elle estime en effet que la « juridiction est libre d’inviter les parties au litige dont elle est saisie à suggérer des formulations susceptibles d’être retenues pour l’énoncé des questions préjudicielles ». Il n’en demeure pas moins « que c’est à elle seule qu’il incombe de décider en dernier lieu tant de la forme que du contenu de celles-ci »[25]. S’il est bien clair et constamment rappelé que seule la juridiction de renvoi possède le pouvoir de détermination, de formulation et de renvoi[26], il nous semble possible de dire que l’analyse de la pratique ne correspond pas exactement à la simple « suggestion » évoquée par la Cour. Tout d’abord, il convient de garder à l’esprit que « le juge prend toujours sa décision à partir d’un dossier constitué par les parties et leurs avocats, et que les moyens qu’il examine ont, la plupart du temps, été invoqués par ces derniers »[27]. Par ailleurs, dans plusieurs décisions rendues à titre préjudiciel, il ressort que les parties avaient proposé de renvoyer une question préjudicielle à la Cour et que le juge national n’a fait que reprendre à son compte ces propositions[28]. De plus, ce pouvoir exclusif du juge national de détermination et de formulation n’est envisageable que lorsqu’un moyen de droit communautaire a été soulevé. En effet, dans un système comme le système juridictionnel administratif français dans lequel le juge refuse de relever d’office un moyen tiré du droit communautaire, il est absolument nécessaire que la norme de référence communautaire soit soulevée par les parties. Dans le cas contraire, la question préjudicielle ne peut logiquement pas se poser[29]. Il est également acquis que la décision de renvoi intègre nécessairement, et le plus souvent, le point de vue des parties[30].

Si cette décision rappelle donc le rôle exclusif du juge national dans la formulation et la détermination de la question préjudicielle, elle ne doit pas être lue comme annihilant corrélativement tout rôle des parties. Il ne faut pas omettre qu’il est souvent des hypothèses où ce sont les parties qui ont proposé la formulation de la question et le juge national ne fait alors que se réapproprier cette dernière[31].

Notes de bas de page

  • Elle pose en effet « que la pertinence de cette question pour la solution du litige au principal ne ressort pas de la décision de renvoi » dans la mesure où « cette dernière ne contient pas d’éléments permettant d’identifier l’utilité de la réponse à cet égard pour la solution du litige au principal. Or, une telle explication aurait été nécessaire dès lors qu’il ressort du dossier soumis à la Cour que ce litige concerne la légalité d’une décision de l’Autorità, laquelle a appliqué l’article 101 TFUE et non les règles nationales en matière d’ententes restrictives de la concurrence » (pt. 39).
  • Bien qu’elle ait longtemps estimé qu’il ne lui revenait pas d’apprécier la pertinence des questions préjudicielles posées (V. notamment CJCE, 3° chbre, 14 fév. 1980, Office national des pensions des travailleurs salariés (ONPTS) contre Fioravante Damiani, Aff. 53/79, pt. 5 ;  ), elle s’est reconnue le pouvoir de déclarer irrecevable un renvoi préjudiciel (V. notamment CJCE, 26 janv. 1993, Telemarsicabruzzo SpA et autres contre Circostel, Ministero delle Poste e Telecomunicazioni et Ministero della Difesa, Aff. jointes C-320/90, C-321/90 et C-321/90 ; pour une ex. rappel récent, v. CJUE, 9° chbre, Ord., 27 nov. 2012, SC "AUGUSTUS" Iasi SRL contre Agentia de Plati pentru Dezvoltare Rurala si Pescuit, Aff. C-627/11, pt. 8).
  • Pts 41 à 57.
  • L’usage de cette formule démontre d’ailleurs que la Cour de justice a elle-même reformulé la question posée par la juridiction de renvoi. V. la jurisprudence classique en la matière : CJCE, 29 nov. 1978, Pigs Marketing Board contre Raymond Redmond, Aff. 83/78, pt. 26 ; Pour un rappel récent v. CJUE, 4° chbre, 26 sept. 2013, Texdata Software GmbH, Aff. C-418/11, pt. 35 ; Pour une analyse doctrinale, v. notamment Wetzeil (L.), « La reformulation de la question préjudicielle » in Evolution récente du droit judiciaire communautaire, vol. I, European Institute of Public Administrative, Maastricht, 1995, p. 83 et s.
  • Pt. 21.
  • Pt. 22.
  • Concernant la question portant sur l’exigence de la durée raisonnable de la procédure, la Cour estime qu’« il convient de relever que l’interrogation de ladite juridiction n’a été formulée par celle-ci que dans l’hypothèse où l’article 267 TFUE devrait être interprété en ce sens que ladite disposition impose à la juridiction nationale de dernière instance une obligation inconditionnelle de renvoi à titre préjudiciel d’une question d’interprétation du droit de l’Union soulevée par l’une des parties au litige. Dans ces conditions, et eu égard à ce qui ressort des points 25 à 33 du présent arrêt, il n’y a pas lieu de répondre à ladite interrogation (pt. 34) ; Concernant la question de la responsabilité extracontractuelle de l’Etat, la Cour dispose qu’« il importe de relever que cette question est manifestement dépourvue de pertinence et hypothétique dans le cadre du litige au principal. En effet, il ne ressort pas de la décision de renvoi que le litige au principal porte sur ladite responsabilité ni même que cette question a été abordée par une des parties au litige au principal au titre d’un incident de procédure » (pt. 35). On retrouve ici une application de la jurisprudence bien connue Foglia/Novello.
  • Pt. 25.
  • Cet alinéa pouvait notamment faire l’objet de deux interprétations. D’abord, il était possible de comprendre l’expression comme visant la position organique de la juridiction concernée (théorie dite abstraite). Ainsi, Seules seraient concernées les juridictions suprêmes de chaque ordre juridictionnel. Ensuite, il était envisageable d’adopter une vision plus large incluant l’ensemble des juridictions dont, en l’espèce, aucun recours n’était possible, indépendamment de la hiérarchie judiciaire (théorie dite concrète). Sur ce point, v. notammentLagrange (M.) L’action préjudicielle dans le droit interne des Etats membres et en droit communautaire, RTDE, 1974, p. 268 et sp. p. 283 ; Barav (A.), Vandersanden (G.), Contentieux communautaire, Bruxelles, Bruylant, 1977, p. 281 ; Joliet (R.), Droit institutionnel des Communautés européennes : le contentieux, Lièges, 1981, p. 180.
  • Pescatore estime d’ailleurs que cette discussion possède « une valeur psychologique plutôt que juridique, en ce que la conscience de statuer en dernier ressort est de nature à rendre le juge national plus sensible à la responsabilité qu’il porte pour le droit communautaire ». V. Pescatore (P.), « Article 177 » in Traité instituant la CEE. Commentaire article par article, Paris, Economica, 1992, p. 1073 et sp. p. 1101.
  • V. par ex. CJCE, 15 juil. 1964, Flaminio Costa contre E.N.E.L., Aff. 6-64. Le juge pose « qu’aux termes de cet article les juridictions nationales dont les décisions sont, comme en l’espèce, sans recours, doivent saisir la Cour pour statuer à titre préjudiciel sur « l’interprétation du traité » lorsqu’une telle question est soulevée devant elles ».
  • Dubos (O.), Les juridictions nationales, juge communautaire. Contribution à l’étude des transformations de la fonction juridictionnelle dans les Etats membres de l’Union européenne, thèse, Paris, LGDJ, 2001, p. 91.
  • Elle constate, sobrement et sans précision, qu’il n’existe « aucun recours juridictionnel ».
  • Pt. 26.
  • CJCE, 6 oct. 1982, Srl CILFIT et Lanificio di Gavardo SpA contre Ministère de la santé, Aff. 283/81, pt. 10.
  • Sur ce point, v. notamment Soulard (Ch.), Rigaux (A.), Munoz (R.), Contentieux de l’Union européenne /3 Renvoi préjudiciel, Recours en manquement, Collection Lamy Axe Droit, Rueil-Malmaison, 2011, p. 65-70.
  • Pt. 27.
  • CJCE, 22 oct. 1987, Foto-Frost contre Hauptzollamt Lübeck-Ost, Aff. 314/85, pt. 15.
  • CJCE, grande chbre, 6 déc. 2005, Gaston Schul Douane-expediteur BV contre Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Aff. C-461/03, pt. 22-25 ; CJUE, grande chbre, 21 déc. 2011, Air Transport Association of America et autres contre Secretary of State for Energy and Climate Change, aff. C-366/10, pt. 47.
  • Pt. 28.
  • V. CJCE, 27 mars 1963, Da Costa en Schaake NV, Jacob Meijer NV, Hoechst-Holland NV contre Administration fiscale néerlandaise, Aff. jointes 28 à 30-62 ; V. également CJUE, 2° chbre, 21 juil. 2011, Patrick Kelly contre National University of Ireland (University College, Dublin), Aff. C-104/10, pt. 62.
  • Pt. 29.
  • V. notamment CJCE, 9 déc. 1965, Hessische Knappschaft contre Maison Singer et fils, Aff. 44-65 ; Pour un rappel récent, v. CJUE, 3° chbre, 21 déc. 2011, Danske Svineproducenter contre Justitsministeriet, C-316/10, pt. 32.
  • Pt. 33. La référence à la décision Simmenthal semble ici tout à fait claire.
  • Pt. 30.
  • V. notamment CJUE, 2° chbre, 21 juil. 2011, Patrick Kelly contre National University of Ireland (University College, Dublin), Aff. C-104/10, pt. 65 ; V. aussi Soulard (Ch.), Rigaux (A.), Munoz (R.), Contentieux de l’Union européenne /3 Renvoi préjudiciel, Recours en manquement, Collection Lamy Axe Droit, Rueil-Malmaison, 2011, p. 63-65.
  • Soulard (C.), « Techniques de formulation de la question préjudicielle : les rôles respectifs de la juridiction nationale et de l’avocat » in Evolution récente du droit judiciaire communautaire, vol. I, European Institute of Public Administrative, Maastricht, 1995, p. 73.
  • Tel était le cas dans les affaires Van Gend en Loos, Costa/ENEL, « Cassis de Dijon » ou encore Stoeckel. Sur ces points, v. notamment Soulard (C.), « Techniques de formulation de la question préjudicielle : les rôles respectifs de la juridiction nationale et de l’avocat » in Evolution récente du droit judiciaire communautaire, vol. I, European Institute of Public Administrative, Maastricht, 1995, p. 73 et sp. p. 76-77.
  • V. Simon (D.), Rigaux (A.), Europe, fév. 1996, fasc. 360, n° 57, p. 8 et sp. p. 10 ; Dans le même sens, v. Dubos (O.), Les juridictions nationales, juge communautaire. Contribution à l’étude des transformations de la fonction juridictionnelle dans les Etats membres de l’Union européenne, thèse, Paris, Dalloz, 2001, p. 331.
  • Notamment à travers l’exigence de débat contradictoire concernant la question préjudicielle. V. en ce sens CJCE, 28 juin 1978, Simmenthal SpA contre Amministrazione delle finanze, Aff. 70/77, pt. 10.
  • Sur ce point, v. notamment Soulard (Ch.), Rigaux (A.), Munoz (R.), Contentieux de l’Union européenne /3 Renvoi préjudiciel, Recours en manquement, Collection Lamy Axe Droit, Rueil-Malmaison, 2011, p. 70.