CJUE

Une institutionnalisation progressive du rôle du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés dans l'interprétation de la Convention de Genève

CJUE, 4ème Chbr, 30 mai 2013, Zuheyr Frayeh Halaf c. Darzhavna agentsia za bezhantsite pri Ministerskia savet, Aff. C‑528/11.

L’interprétation du statut des réfugiés est marquée par la pluralité et l’hétérogénéité des interprètes. Pierre angulaire de la protection juridique internationale des réfugiés, la Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés (ci-après « la Convention de Genève ») ne bénéficie pas d’un interprète unique et spécifique. D’ailleurs, bien qu’il ait un rôle important, le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (ci-après « le HCR ») n’est reconnu par aucun texte comme l’ « interprète officiel » de la Convention de Genève. Cependant, par le présent arrêt, la Cour de justice de l’Union européenne (ci-après « la Cour de justice ») entend lui attribuer un rôle certain en la matière.

Le requérant, M. Halaf, est un ressortissant irakien qui a déposé une demande d’asile en Bulgarie (pt. 17). Cependant, la consultation du système de comparaison des empreintes digitales des demandeurs d’asile et de plusieurs catégories d’immigrants clandestins Eurodac a montré que M. Halaf avait formulé antérieurement une demande d’asile en Grèce (pt. 18).

Le Règlement Dublin II[1] prévoit une « hiérarchie des critères » (chapitre III) pour déterminer l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande d’asile. Toutefois, « (L)orsque l’Etat membre responsable de l’examen de la demande d’asile ne peut être désigné sur la base des critères énumérés dans le présent règlement, le premier Etat membre auprès duquel la demande a été présentée est responsable de l’examen » (article 13). Eu égard aux faits de l’espèce, l’Agence nationale pour les réfugiés auprès du Conseil des ministres (ci-après « l’Agence ») a donc demandé aux autorités grecques de prendre en charge M. Halaf (pt. 18). En l’absence de réponse des autorités grecques dans le délai expressément prévu par le Règlement Dublin II (article 20 b) et c)), l’Agence a conclu que la Grèce avait accepté la prise en charge de M. Halaf (pt. 19) et a donc refusé l’ouverture de la procédure d’octroi du statut de réfugié et autorisé le transfert de M. Halaf vers la Grèce (pt. 20).

M. Halaf a formé un recours devant la juridiction de renvoi contre la décision de l’Agence refusant l’ouverture de la procédure d’octroi du statut de réfugié. La juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour de justice une série de questions préjudicielles dont quatre ont finalement été maintenues et portent sur l’interprétation du droit de l’Union européenne à savoir - d’une part - le contenu du droit d’asile en vertu de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et - d’autre part - la disposition du Règlement Dublin II selon laquelle « chaque État membre peut examiner une demande d'asile qui lui est présentée par un ressortissant d'un pays tiers, même si cet examen ne lui incombe pas en vertu des critères fixés dans le présent règlement. (…). » (article 3 paragraphe 2).

Une des questions préjudicielles mérite une attention particulière en ce qu’elle porte sur l’interprétation de l’article 3 paragraphe 2 du Règlement Dublin II en liaison avec l’article 78 paragraphe 1 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne qui prévoit notamment que l’Union européenne développe une politique en matière d’asile dans le respect des instruments relatifs au statut des réfugiés. Il s’agit de se demander si les Etats membres ont l’obligation de demander un avis au HCR lors de la détermination de l’Etat membre responsable de l’examen de la demande d’asile lorsque le HCR a conclu dans des documents que l’Etat membre responsable de l’examen de la demande d’asile en vertu de l’article 3 paragraphe 1 du Règlement Dublin II viole le droit de l’Union européenne en matière d’asile.

En l’espèce, le requérant avait motivé son recours devant la juridiction de renvoi contre la décision de l’Agence refusant l’ouverture de la procédure d’octroi du statut de réfugié en soutenant que « le HCR a lancé un appel aux gouvernements européens afin qu’ils cessent de renvoyer les demandeurs d’asile en Grèce. » (pt. 21).

Tout d’abord, la Cour de justice souligne l’importance des documents du HCR car ils « font partie des instruments susceptibles de permettre aux États membres d’apprécier le fonctionnement du système d’asile dans l’État membre que les critères énoncés au chapitre III du règlement désignent comme responsable et, dès lors, d’évaluer les risques réels courus par un demandeur d’asile dans le cas où il serait transféré vers cet État membre (voir, en ce sens, arrêt N. S. e.a., précité, points 90 et 91). » (pt. 44). Il convient aussi de rappeler que l’article 35 de la Convention de Genève prévoit qu’il incombe au HCR une « tâche de surveillance de l'application des dispositions de cette Convention ». Ainsi, il apparaît que les documents du HCR revêtent une « pertinence particulière » (pt. 44) notamment pour l’interprétation du droit de l’Union européenne en matière d’asile comme le souligne la Cour de justice.

Ensuite, la Cour de justice mentionne les « diverses formes de coopération entre le HCR et les États membres lorsque ces derniers examinent une demande d’asile » prévues par la directive dite « procédure »[2] mais elle précise que « ces règles ne s’appliquent pas lors du processus de détermination de l’État membre responsable » (pt. 45) comme l’énonce d’ailleurs déjà le considérant 29 de ladite directive.

Enfin, la Cour de justice retient qu’il n’existe pas d’obligation à la charge de l’Etat membre de demander l’avis du HCR lors de la détermination de l’Etat membre responsable de l’examen de la demande d’asile lorsque le HCR a conclu dans des documents que l’Etat membre responsable de l’examen de la demande d’asile en vertu de l’article 3 paragraphe 1 du Règlement Dublin II viole le droit de l’Union européenne en matière d’asile (pt. 47). Cependant, elle n’exclut pas la possibilité pour l’Etat membre de solliciter l’avis du HCR dans cette hypothèse précise (pt. 46).

La Cour de justice apporte donc une pierre à l’édifice de l’institutionnalisation du rôle du HCR dans l’interprétation de la Convention de Genève. Sa jurisprudence future laisse alors espérer des précisions sur la teneur et l’étendue de ce rôle.

Notes de bas de page

  • Règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l’Etat membre responsable de l’examen d’une demande d’asile présentée dans l’un des Etats membres par un ressortissant d’un pays tiers.
  • Directive 2005/85/CE du Conseil du 1er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d’octroi et de retrait du statut de réfugié dans les Etats membres et plus particulièrement l’article 8 paragraphe 2 b) et l’article 21.