Effets du droit de l'Union dans les Etats membres

Champ d'application de la Charte des droits fondamentaux et cumul des sanctions fiscale et pénale

CJUE, grande chambre, 26 février 2013, Åklagaren c. Hans Åkerberg Fransson, aff. C-617/10.

L’affaire Åkerberg Fransson fut l’occasion pour la Cour de justice, réunie en grande chambre, de rendre un arrêt important. Les Etats ne s’y sont pas trompés, qui ont été nombreux à intervenir dans la procédure. En effet, étaient en cause dans cette affaire, d’une part, l’applicabilité de la Charte aux Etats membres et, d’autre part, l’interprétation du principe non bis in idem au regard du cumul entre sanctions fiscales et sanctions pénales.

Dans cette affaire, M. Åkerberg Fransson était poursuivi pour fraude fiscale en matière de TVA. A ce titre, il a déjà été condamné à des sanctions fiscales, devenues définitives. Il fait également l’objet d’une procédure pénale pour les mêmes faits. Dans le cadre de cette procédure pénale, la Cour de justice de l’Union européenne était alors interrogée, en substance, sur le point de savoir si le principe non bis in idem, tel qu’il résulte de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, s’oppose à ce que M. Åkerberg Fransson fasse l’objet d’une procédure pénale concernant des faits pour lesquels il a déjà subi une sanction fiscale.

L’on ne s’étendra pas sur l’une des questions posées par la juridiction nationale, qui appelait une réponse évidente ou en tout cas très prévisible au regard de la jurisprudence de la Cour de justice. La juridiction nationale interrogeait la Cour, en substance, sur la compatibilité avec le droit de l’Union d’une pratique judiciaire nationale qui subordonne l’obligation, pour le juge national, de laisser inappliquée toute disposition contraire à un droit fondamental garanti par la CEDH et par la Charte à la condition que ladite contrariété ressorte clairement des textes concernés ou de la jurisprudence y afférent. La Cour répond en deux temps. D’une part, le droit de l’Union ne régit pas les rapports entre la CEDH et les ordres juridiques des États membres et ne détermine pas non plus les conséquences à tirer par un juge national en cas de conflit entre les droits garantis par cette convention et une règle de droit national[1]. D’autre part, en ce qui concerne les conséquences à tirer pour le juge national d’un conflit entre des dispositions de son droit interne et des droits garantis par la Charte, il est de jurisprudence constante que le juge national chargé d’appliquer, dans le cadre de sa compétence, les dispositions du droit de l’Union, a l’obligation d’assurer le plein effet de ces normes en laissant au besoin inappliquée, de sa propre autorité, toute disposition contraire de la législation nationale, même postérieure, sans qu’il ait à demander ou à attendre l’élimination préalable de celle-ci par voie législative ou par tout autre procédé constitutionnel[2]. Enfin, en vertu de l’article 267 TFUE, une juridiction nationale saisie d’un litige concernant le droit de l’Union dont le sens ou la portée ne lui apparaît pas clairement peut ou, le cas échéant, doit saisir la Cour de questions d’interprétation concernant la disposition du droit de l’Union en cause. Sans surprise, il en résulte que le droit de l’Union s’oppose à une pratique judiciaire qui subordonne l’obligation, pour le juge national, de laisser inappliquée toute disposition contraire à un droit fondamental garanti par la Charte à la condition que ladite contrariété ressorte clairement du texte de cette Charte ou de la jurisprudence y afférente, dès lors qu’elle refuse au juge national le pouvoir d’apprécier pleinement, avec, le cas échéant, la coopération de la Cour, la compatibilité de ladite disposition avec cette même Charte.

Restent donc à analyser les deux questions centrales que soulevait cette affaire : l’applicabilité de la Charte aux Etats membres, d’une part, et la portée du principe non bis in idem en droit de l’Union européenne, d’autre part.

1. L’applicabilité de la Charte des droits fondamentaux aux Etats membres : le lien de rattachement avec le droit de l’Union

Dans l’espèce en cause, le premier problème était celui de la compétence de la Cour et de la recevabilité de la question préjudicielle. L’une comme l’autre étaient tributaires de l’applicabilité de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

C’était là l’occasion pour la Cour de clarifier une question restée en suspens depuis la première rédaction de la Charte, en parallèle au sommet de Nice, et que l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, qui lui donne valeur juridiquement contraignante, ne lui avait pas encore donné l’opportunité de poser clairement. Il s’agit de l’interprétation de l’article 51 de la Charte relatif au champ d’application de celle-ci. En vertu de celui-ci, « les dispositions de la présente Charte s'adressent aux institutions, organes et organismes de l'Union dans le respect du principe de subsidiarité, ainsi qu'aux États membres uniquement lorsqu'ils mettent en œuvre le droit de l'Union ».

Avant l’entrée en vigueur de la Charte, la jurisprudence de la Cour faisait déjà l’objet d’un flottement quant au champ d’application des principes généraux du droit de l’Union. Dans l’arrêt ERT, la Cour avait estimé que toute réglementation nationale doit être conforme aux principes généraux du droit communautaire « dès lors [qu’elle] entre dans le champ d'application du droit communautaire »[3]. L’on conçoit ce que cette expression a d’extensif en même temps que d’indéterminé : inclut-elle le champ d’application de l’ensemble des normes juridiques de l’Union, voire l’ensemble du champ de compétence – c’est-à-dire le champ d’application de la compétence[4] – des institutions de l’Union ? En tout cas, l’espèce ayant donné lieu à l’arrêt ERT illustrait les potentialités de la formule. Dans cette affaire, la réglementation nationale en cause, jugée par la Cour comme étant de nature à entraver l'exercice de la libre prestation des services, avait été soumise aux principes généraux du droit communautaire parce que la Grèce invoquait, pour la justifier, la possibilité de dérogation pour raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique prévue par les articles 56 TCEE (actuel 52 TFUE) et 66 TCEE (actuel 62 TFUE).

Cependant, peu de temps avant, dans l’arrêt Wachauf, la Cour avait semblé manifester une conception plus restrictive du champ d’application des principes généraux du droit communautaire, en affirmant que ceux-ci lient les États « lorsqu'ils mettent en œuvre des réglementations communautaires »[5]. Par la suite, la « formule ERT », apparemment plus large puisqu’elle n’implique pas un strict rapport d’exécution du droit de l’UE, semble avoir eu la préférence de la Cour[6], bien que la « formule Wachauf » ait parfois été utilisée malgré tout[7] et même dans certains cas en conjonction avec la « formule ERT »[8].

C’est pourtant une formule très semblable à la « formule Wachauf » que l’on retrouve désormais  à l’article 51§1 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ce qui pouvait laisser penser à un recul dans le champ d’application de la Charte par rapport au champ d’application des principes généraux du droit.

La Cour a pourtant montré, dans l’arrêt N.S.[9], que cette formulation apparemment restrictive n’était pas exclusive d’une conception extensive. En effet, dans cet arrêt, et dans une logique tout à fait comparable à celle de la jurisprudence ERT[10], la Cour a estimé que le fait, pour l’Etat, de déroger à la règle de l’Etat responsable de l’examen des demandes d’asile au sens du règlement « Dublin II », comme ce règlement le permet, était constitutif d’une « mise en œuvre » du droit de l’Union au sens de l’article 51 de la Charte. Par l’arrêtÅkerberg Fransson, la Cour confirme cette conception extensive puisqu’elle estime, en s’appuyant expressément sur ce point sur les « Explications » de la Charte, que celle-ci confirme la jurisprudence de la Cour. Or, le premier arrêt qu’elle invoque est précisément l’arrêt ERT, celui-là même que l’on avait pu croire remis en cause par le texte de l’article 51, alors que l’arrêt Wachauf n’est, quant à lui, même pas cité.

Enfin, la Cour relève que « le fait que les réglementations nationales qui servent de fondement auxdites sanctions fiscales et poursuites pénales n’aient pas été adoptées pour transposer la directive 2006/112 ne saurait être de nature à remettre en cause cette conclusion, dès lors que leur application tend à sanctionner une violation des dispositions de ladite directive et vise donc à mettre en œuvre l’obligation imposée par le traité aux États membres de sanctionner de manière effective les comportements attentatoires aux intérêts financiers de l’Union »(point 28). Une telle solution est parfaitement opportune, sauf à faire dépendre le champ d’application de la Charte d’une intention, difficilement prouvable, de l’Etat de mettre en œuvre le droit de l’Union.

On peut relever cependant que l’affaire ne donne pas véritablement à la Cour l’occasion de mettre en application une conception ambitieuse du champ d’application de la Charte. C’est qu’en effet, il est difficile de ne pas admettre qu’une poursuite pénale fondée sur une fraude à la TVA est effectivement une forme de mise en œuvre des directives TVA, conformément à la jurisprudence dite « des maïs grecs »[11], en vertu de laquelle les sanctions des violations du droit de l’Union doivent, d’une part, être analogues aux sanctions des violations du droit national d’une importance similaire et, d’autre part, être en tout état de cause effectives, proportionnées et dissuasives, ce qui peut impliquer le recours à la sanction pénale. Plus précisément, en matière de TVA, et comme le relève la Cour, « il découle, d’une part, des articles 2, 250, paragraphe 1, et 273 de la directive 2006/112/CE du Conseil, du 28 novembre 2006, relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (JO L 347, p. 1), qui reprennent notamment les dispositions de l’article 2 de la sixième directive et de l’article 22, paragraphes 4 et 8, de la même directive, dans sa version résultant de l’article 28 nonies de celle-ci, et, d’autre part, de l’article 4, paragraphe 3, TUE que chaque État membre a l’obligation de prendre toutes les mesures législatives et administratives propres à garantir la perception de l’intégralité de la TVA due sur son territoire et à lutter contre la fraude » (point 25).

La Cour, pour asseoir encore davantage sa position – et privilégiant donc la pédagogie sur l’économie de moyens – rattache également la situation en cause à l’article 325 TFUE qui oblige les États membres à lutter contre les activités illicites portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union par des mesures dissuasives et effectives et, en particulier, les oblige à prendre les mêmes mesures pour combattre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union que celles qu’ils prennent pour combattre la fraude portant atteinte à leurs propres intérêts[12]. Or, comme on le sait, et comme la Cour le rappelle, « les ressources propres de l’Union [comprennent] notamment, aux termes de l’article 2, paragraphe 1, de la décision 2007/436/CE, Euratom du Conseil, du 7 juin 2007, relative au système des ressources propres des Communautés européennes (JO L 163, p. 17), les recettes provenant de l’application d’un taux uniforme à l’assiette harmonisée de la TVA déterminée selon les règles de l’Union » (point 26). Un lien direct existe donc entre la perception des recettes provenant de la TVA dans le respect du droit de l’Union applicable et la mise à disposition du budget de l’Union des ressources TVA correspondantes, dès lors que toute lacune dans la perception des premières se trouve potentiellement à l’origine d’une réduction des secondes. Mais encore une fois, ce lien de rattachement entre la situation nationale et le droit de l’Union européenne relève d’un rapport de « mise en œuvre », au sens « wachaufien » –  que l’on nous pardonne cet abominable néologisme – du terme.

Et surtout, l’esprit général de l’arrêt est celui d’une volonté de fixer les limites du champ d’application de la Charte. La Cour insiste fortement sur ce point : « Lorsque, en revanche, une situation juridique ne relève pas du champ d’application du droit de l’Union, la Cour n’est pas compétente pour en connaître et les dispositions éventuellement invoquées de la Charte ne sauraient, à elles seules, fonder [la] compétence [de la Cour] » (point 22). Il s’agit là, de toute évidence, d’endiguer le flux des questions préjudicielles qui invoquent une violation de la Charte sans que l’affaire au principal ne se rattache à une situation régie par le droit de l’Union. La Charte n’est pas la Convention européenne des droits de l’homme : son but premier est de lier les institutions de l’Union au respect des droits fondamentaux, les Etats membres n’y sont soumis que par effet réflexe et non pas dans tous les domaines de leur activité.

L’interrogation sur le champ d’application exact de la Charte n’est donc toujours pas complètement levée. Pour autant, et parce qu’il faut bien choisir entre le « verre à moitié plein » et le « verre à moitié vide », on relèvera que l’avocat général P. Cruz Villalón avait conclu, quant à lui, à l’incompétence de la Cour. En effet, selon lui « il ne faut pas oublier que c’est le degré de connexité entre le droit de l’Union «mis en œuvre» en principe et l’exercice de la puissance publique de l’État qui constitue la prémisse de la constatation d’un intérêt de l’Union à garantir le droit fondamental dans cette affaire ». Or, à son avis, « cette connexité est [en l’espèce] extrêmement ténue et, en tout état de cause, insuffisante pour justifier un intérêt clairement identifiable de l’Union à garantir ce droit fondamental particulier au regard de l’Union » (point 57 des conclusions). En ce qu’elle a choisi de se reconnaître compétente, la Cour s’est donc, à tout le moins, positionnée en faveur d’une conception plus large du champ d’application de la Charte que celle de son avocat général…

Pour terminer sur ce point, il est possible de relever que la Cour renvoie également à son arrêt Melloni[13], rendu le même jour que l’arrêt ici commenté, en vertu duquel « lorsqu’une juridiction d’un État membre est appelée à contrôler la conformité aux droits fondamentaux d’une disposition ou d’une mesure nationale qui, dans une situation dans laquelle l’action des États membres n’est pas entièrement déterminée par le droit de l’Union, met en œuvre ce droit au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte, il reste loisible aux autorités et aux juridictions nationales d’appliquer des standards nationaux de protection des droits fondamentaux, pourvu que cette application ne compromette pas le niveau de protection prévu par la Charte, telle qu’interprétée par la Cour, ni la primauté, l’unité et l’effectivité du droit de l’Union ». Cette jurisprudence est utilisée dans la réponse au fond de la Cour (cf. infra).

2. La portée du principe non bis in idem en droit de l’Union : la question du cumul entre sanction fiscale et sanction pénale

Sur le fond, la Cour pose sa solution de manière relativement expéditive, surtout si on la compare aux conclusions très détaillées sur ce point de son avocat général, qui s’est quant à lui livré à une analyse en profondeur du principe ne bis in idem dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et en droit de l’Union européenne (analyse à laquelle on ne peut qu’inviter le lecteur à se reporter).

Il faut dire que, sur ce point comme sur l’applicabilité de la Charte (cf. supra), la Cour s’écarte des conclusions de son avocat général. Celui-ci estimait en effet possible de conclure en ce sens que « l’article 50 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne doit être interprété en ce sens qu’il n’empêche pas les États membres d’engager la procédure devant la juridiction pénale pour des faits qui ont déjà été sanctionnés, de manière définitive, par voie administrative dès lors que le juge pénal est en mesure de tenir compte de l’existence préalable d’une sanction administrative afin d’alléger la peine qu’il lui incombe d’infliger ». La Cour de justice, quant à elle, estime certes que « l’article 50 de la Charte ne s’oppose pas à ce qu’un État membre impose, pour les mêmes faits de non-respect d’obligations déclaratives dans le domaine de la TVA, une combinaison de sanctions fiscales et pénales ». Il est donc permis que coexistent, dans le droit interne de l’Etat, une sanction pénale et une sanction fiscale en cas de fraude à la TVA. La Cour précise même que la sanction administrative peut être combinée à la sanction pénale. Cependant, la Cour de justice apporte aussitôt une limite à cette combinaison, à savoir que « lorsque la sanction fiscale revêt un caractère pénal, au sens de l’article 50 de la Charte, et est devenue définitive (…) ladite disposition s’oppose à ce que des poursuites pénales pour les mêmes faits soient diligentées contre une même personne » (accents rajoutés).

Ces deux conditions renvoient, conformément à l’article 52§3 de la Charte[14], à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.

La première condition – que la sanction fiscale revête un caractère pénal – fait écho aux « critères Engel » du nom de la jurisprudence éponyme de la Cour européenne des droits de l’homme[15]. En vertu de cette jurisprudence – relative à l’article 6§1, mais transposable au principe non bis in idem – la notion de « matière pénale » au sens de la CEDH doit connaître une acception autonome. Dès lors, pour qualifier une procédure de « pénale », la Cour a égard à trois critères alternatifs : la qualification juridique de l’infraction en droit interne, la nature de l’infraction et la nature ainsi que le degré de sévérité de la sanction que risque de subir l’intéressé.

La deuxième condition renvoie quant à elle à l’arrêt Zolothoukine c. Russie[16] qui, mettant fin aux flottements de la jurisprudence, précise l’interprétation de l’article 4 du Protocole n° 7 à la CEDH, posant le principe non bis in idem. D’une part, cet arrêt précise que c’est bien l’identité de faits qui conditionne l’applicabilité du principe[17], et non, comme la Cour l’avait dit dans d’autres arrêts, l’identité d’infraction (un même fait pouvant alors être constitutif de plusieurs infractions[18]) ou l’identité d’éléments essentiels de plusieurs infractions[19]. Désormais, la Cour pose clairement que « l'article 4 du Protocole n° 7 doit être compris comme interdisant de poursuivre ou de juger une personne pour une seconde « infraction » pour autant que celle-ci a pour origine des faits identiques ou des faits qui sont en substance les mêmes » [20]. D’autre part, la Cour de Strasbourg a également précisé que « la garantie consacrée à l'article 4 du Protocole n° 7 entre en jeu lorsque de nouvelles poursuites sont engagées et que la décision antérieure d'acquittement ou de condamnation est déjà passée en force de chose jugée »[21]. C’est donc l’existence d’une première décision définitive (terme plus large que « passé en force de chose jugée » et englobant également les procédures administratives) qui interdit l’ouverture d’une procédure pénale, ce qui permet a contrario une combinaison de sanctions tant qu’aucune décision définitive n’est adoptée.

La Cour de Luxembourg est donc, en la matière, fidèle à l’interprétation de la Cour de Strasbourg. Mais, il faut le noter, cette fidélité même est en réalité novatrice ! C’est qu’en effet certains Etats, y compris des Etats membres de l’Union européenne, n’ont pas ratifié le protocole n° 7 : c’est le cas de l’Allemagne, de la Belgique, des Pays-Bas et du Royaume-Uni. Par conséquent, en faisant sienne l’interprétation de la Cour de Strasbourg, la Cour de Luxembourg étend aux Etats membres l’interprétation strasbourgeoise d’un protocole qu’ils n’ont pas ratifié – en tout cas dans le champ d’application de la Charte. Il faut également mentionner le cas des Etats qui ont certes ratifié le protocole n° 7 mais ont assorti leur ratification de réserves : c’est le cas de la France, qui a indiqué que « le Gouvernement de la République française déclare que seules les infractions relevant en droit français de la compétence des tribunaux statuant en matière pénale doivent être regardées comme des infractions au sens des articles 2 à 4 du présent Protocole ». Est-ce au regard de cette réserve que l’on doit entendre la condition posée par la Cour de justice que la sanction fiscale revêtent « un caractère pénal » ? Il serait cependant curieux, au regard du rôle de garant de l’uniformité du droit de l’Union qui incombe à la Cour, que celle-ci permette aux Etats d’exciper les réserves d’interprétation qu’ils ont opposé au droit de la CEDH. D’autant, a fortiori, que la Cour ne semble pas accorder un tel droit aux Etats qui n’ont pas du tout ratifié le protocole en question.

On notera, pour terminer, que la Cour renvoie au juge national le soin d’apprécier « s’il y a lieu de procéder à un examen du cumul de sanctions fiscales et pénales prévu par la législation nationale par rapport aux standards nationaux ». Un tel renvoi pourrait surprendre par son évidence même : n’est-il pas évident qu’il appartient au juge national d’appliquer les standards nationaux de protection des droits de l’homme ? En réalité, l’intérêt de ce renvoi réside surtout dans sa limite. La Cour estime en effet qu’un tel examen par le juge national« pourrait l’amener, le cas échéant, à considérer ce cumul comme contraire auxdits standards, à condition que les sanctions restantes soient effectives, proportionnées et dissuasives » (accent rajouté). Il y a là un écho très net à l’arrêt Melloni[22], rendu le même jour que l’arrêt commenté et auquel la Cour avait déjà fait référence[23]. En vertu de cet arrêt, « lorsqu’un acte du droit de l’Union appelle des mesures nationales de mise en œuvre, il reste loisible aux autorités et aux juridictions nationales d’appliquer des standards nationaux de protection des droits fondamentaux, pourvu que cette application ne compromette pas le niveau de protection prévu par la Charte, telle qu’interprétée par la Cour, ni la primauté, l’unité et l’effectivité du droit de l’Union »[24]. Or, si les standards nationaux de protection des droits de l’homme venaient à priver le droit de l’Union de tout sanction « effective, proportionnée et dissuasive », au sens de la jurisprudence des maïs grecs[25], l’effectivité du droit de l’Union en serait inévitablement atteinte.

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