Parlement européen

Nouvelles précisions sur la levée et sur la défense d'immunité des députés européens : encore un arrêt Gollnisch...

Tribunal de l’Union européenne, première chambre, 17 janvier 2013, Gollnisch c. Parlement européen, aff. jtes T‑346/11 et T‑347/11.

L’affaire ayant donné lieu au présent arrêt a permis au Tribunal d’apporter un certain nombre de précisions intéressantes sur le régime des privilèges et immunités bénéficiant aux députés européens. M. Bruno Gollnisch, qu’il est à peine besoin de présenter, est député au Parlement européen et conseiller régional de la Région Rhône-Alpes. Il est également président du groupe Front national au sein du Conseil régional de la Région Rhône-Alpes. À la suite d’une plainte de la Ligue internationale contre le racisme et l’antisémitisme (LICRA), une information judiciaire a été ouverte par les autorités françaises en date du 22 janvier 2009 contre personne non dénommée pour provocation à la haine raciale en raison d’un communiqué de presse rédigé par le groupe Front national de la Région Rhône-Alpes. Dans le cadre de ces poursuites, B. Gollnisch a adressé une demande de défense de son immunité au Parlement européen. Peu après, le ministre français de la justice a adressé au Parlement européen une demande de levée de l’immunité de M. Gollnisch. Lors de la séance plénière le 10 mai 2011, le Parlement a décidé de lever l’immunité du requérant et, simultanément, de ne pas défendre son immunité. B. Gollnisch forme un recours en annulation contre ces deux décisions. Les deux recours sont rejetés par le Tribunal.

1. Précisions sur la « défense d’immunité »

Le Tribunal rappelle tout d’abord que l’immunité parlementaire des députés au Parlement, telle que prévue aux articles 8 et 9 du protocole n° 7 sur les privilèges et immunités de l’Union européenne, comprend les deux formes de protection habituellement reconnues aux membres des parlements nationaux des États membres, à savoir :

- l’immunité en raison des opinions et des votes exprimés dans l’exercice des fonctions parlementaires (article 8), qui ne peut être levée[1];

- l’inviolabilité parlementaire, comportant, en principe, une protection contre les poursuites judiciaires, qui renvoie aux privilèges et immunités reconnus aux membres du Parlement du pays où le parlementaire européen a été élu, et qui peut, elle faire l’objet d’une levée par le Parlement européen.

Le Tribunal rappelle ensuite que, si la levée de l’immunité d’un député au Parlement est expressément prévue à l’article 9 du protocole, il n’en va cependant pas de même de la défense de l’immunité de celui-ci, laquelle ne résulte que de l’article 6§3 du règlement intérieur du Parlement qui ne définit pas cette notion. Le Tribunal étend donc à l’article 9 ce que la Cour a jugé en ce qui concerne l’article 8 du protocole, à savoir que le règlement intérieur, qui est un acte d’organisation interne, ne peut instituer au profit du Parlement des compétences qui ne sont pas expressément reconnues par un acte normatif, en l’occurrence par le protocole. Il s’ensuit que, même si le Parlement, à la suite de la demande du député au Parlement concerné, adopte, sur le fondement du règlement intérieur, une décision de défense de l’immunité, celle-ci constitue un avis qui ne produit pas d’effets contraignants à l’égard des autorités juridictionnelles nationales[2].

L’arrêt du Tribunal apporte ensuite d’intéressante précisions sur l’articulation entre défense de l’immunité et levée de l’immunité : la défense de l’immunité ne se conçoit qu’en l’absence de demande de levée d’immunité, dans une hypothèse où « l’inviolabilité, telle qu’elle résulte des dispositions du droit national de l’État membre d’origine du député au Parlement, est compromise, notamment, par l’action des autorités de police ou des autorités juridictionnelles de l’État membre d’origine dudit député » (point 52). La défense de l’immunité constitue alors une manière pour le Parlement de s’interposer, à la demande d’un député au Parlement, lorsque les autorités nationales violent ou s’apprêtent à violer l’immunité de l’un de ses membres (point 55). En revanche, si une demande de levée de l’immunité est formée par les autorités nationales, le Parlement doit prendre la décision de lever ou de ne pas lever l’immunité. Dans un tel cas, la défense de l’immunité n’a plus de raison d’être, puisque soit le Parlement lève l’immunité et la défense de celle-ci ne se conçoit plus, soit il refuse de lever cette immunité et la défense de celle-ci est inutile, puisque les autorités nationales sont avisées que leur demande de levée a été rejetée par le Parlement et que l’immunité fait donc obstacle aux mesures que pourraient ou voudraient prendre ces dernières (point 56).

Le Tribunal ne se prononce cependant pas sur l’hypothèse dans laquelle le député européen se situe dans le champ de l’article 8. En effet, dans ce cas-là, toute levée de l’immunité est impossible, et donc toute demande de levée se verra opposer l’irrecevabilité. On peut néanmoins transposer le raisonnement du Tribunal concernant l’article 9 à l’article 8 en considérant que, de facto, la déclaration d’irrecevabilité d’une demande de levée d’immunité a un effet équivalent à une défense d’immunité. Par conséquent, il semble logique que, dans le champ de l’article 8 également, la défense d’immunité ne soit possible qu’en l’absence de demande de levée d’immunité par les autorités compétentes.

Or, ce lien entre défense de l’immunité et levée de l’immunité a des conséquences contentieuses en l’espèce, le requérant ayant attaqué à la fois, et par des moyens similaires, la décision de levée de son immunité et la décision de refus de défense de son immunité. En effet, l’objet du litige, tel qu’il a été déterminé par le recours introductif d’instance, doit perdurer, tout comme l’intérêt à agir, jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle sous peine de non-lieu à statuer, ce qui suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté[3]. Par conséquent, dans la mesure où, dans le présent arrêt, le recours dirigé contre la décision de lever l’immunité est rejeté, le requérant ne saurait tirer aucun bénéfice d’un arrêt se prononçant sur la légalité de la décision du Parlement de ne pas défendre son immunité.   En effet, « même si, par impossible, puisque les moyens soulevés sont semblables à ceux précédemment rejetés en ce qui concerne la décision de levée de l’immunité, la décision de ne pas défendre l’immunité du requérant était annulée, l’arrêt d’annulation resterait sans incidence sur la situation juridique de celui-ci, puisque son immunité resterait de toute manière levée et qu’elle ne saurait par conséquent être simultanément défendue par le Parlement » (point 220 de l’arrêt). Le Tribunal conclut donc à un non-lieu à statuer sur les conclusions tendant à l’annulation de la décision de ne pas défendre l’immunité du requérant.

2. Immunité et lien avec l’activité de député européen

Le requérant estimait que le Parlement avait commis une erreur de droit en levant son immunité au motif que les propos et opinions repris dans le communiqué de presse litigieux auraient été émis en dehors du cadre de son activité de député au Parlement. Il estimait en effet que la liberté de débat politique et la liberté d’expression du député devaient être protégées, qu’elles soient ou non utilisées dans le cadre strict du Parlement, et que son immunité aurait par conséquent dû être défendue et non pas levée. Il considérait en effet que l’article 9 du protocole concerne tous les actes accomplis en dehors de l’exercice de l’activité parlementaire stricto sensu, lesquels sont, pour leur part, couverts par l’immunité établie par l’article 8 du protocole. Le Parlement aurait par conséquent violé l’article 9 du protocole.

Le Tribunal commence par relever que la demande de levée de l’immunité du requérant devait être examinée au regard des dispositions de l’article 9 du protocole, étant donné que les faits concernent les activités du requérants en tant que conseiller régional et non pas en tant que député européen. Ce point n’était pas contesté par les parties. Mais l’article 9 renvoie aux immunités reconnues sur le territoire national aux membres du parlement du pays d’origine du député européen, en l’occurrence l’article 26 de la Constitution française. Or, l’article 26 alinéa 1er est, comme l’article 8, limité aux opinions et votes émis par les membres du Parlement dans l’exercice de leurs fonctions[4]. Par conséquent, le même raisonnement que celui développé dans le cadre de l’article 8 s’applique également à l’article 9, à savoir que le requérant était en l’espèce inquiété pour des faits indépendants de ses fonctions de parlementaire européen. Quant aux autres alinéas de l’article 26[5], ils mentionnent bien la nécessité d’une autorisation parlementaire, indépendamment des opinions et votes émis dans l’exercice des fonctions parlementaires, mais seulement pour les arrestations et mesures privatives de liberté et non pour les seules poursuites, comme c’était le cas en l’espèce. Tout au plus existe-t-il une faculté, pour l’assemblée à laquelle appartient un député, de demander la suspension des poursuites pendant la durée de la session, ce qui confirme a contrario que les poursuites ne nécessitent pas la levée de l’inviolabilité dont jouit le parlementaire.

3. Opposabilité et invocabilité de la « jurisprudence » du Parlement européen en matière de levée d’immunité

Le requérant soutenait, à l’appui de son deuxième moyen, que le Parlement a la faculté de créer ses propres principes, créant ainsi une « jurisprudence », notamment en matière d’immunité parlementaire, laquelle s’imposerait aux autres institutions. Il invoquait notamment une résolution adoptée par le Parlement lors de sa séance du 10 mars 1987 (JO C 99, p. 44), dont il résultait que le Parlement aurait des principes visant à protéger les droits des députés au Parlement en refusant, dans une très large mesure, de lever leur immunité, notamment lorsqu’il s’agit de protéger leur liberté d’expression et, en particulier, lorsque les poursuites sont diligentées par leurs adversaires politiques ou par le pouvoir exécutif. Les principes dégagés dans le cadre de cette « jurisprudence constante » se trouveraient résumés dans un document de la commission juridique et du marché intérieur du Parlement, intitulé « Communication aux membres n° 11/2003 », du 6 juin 2003.

Le Tribunal estime que cette communication n’est pas un acte du Parlement et constitue uniquement une synthèse de la pratique décisionnelle antérieure de cette commission dans le domaine en cause. Un tel document ne saurait par conséquent lier le Parlement. Il ne saurait donc davantage comporter des renseignements précis, inconditionnels et concordants, émanant de celui-ci, susceptibles de constituer des assurances précises de sa part sur la base desquelles des espérances fondées ont pu naître chez les députés au Parlement. Le principe de confiance légitime ne pouvait donc pas s’appliquer, faute de tels renseignements précis, inconditionnels et concordants[6]. On pourrait ici contester le raisonnement du Tribunal qui semble faire preuve d’un formalisme exagéré, et peu compatible avec l’essence du principe de confiance légitime, en déduisant de la nature du document (le fait que ce ne soit pas un acte) les caractéristiques de son contenu (caractère précis, inconditionnel et concordant des renseignements). Le Tribunal aurait pu aboutir au même résultat en relevant que la communication ne donnait que des orientations générales, insuffisamment précises pour fonder une espérance légitime de la part du requérant.

Le Tribunal estime toutefois que l’argumentation du requérant pouvait également être analysée sous l’angle du principe de bonne administration – en particulier sous l’angle de la motivation de la décision – et d’égalité de traitement – si le Parlement s’avérait s’être écarté du traitement qu’il a accordé dans d’autres cas similaires. Or, le tribunal relève qu’il résulte de la pratique décisionnelle du Parlement, suivant la communication n° 11/2003, que la levée d’immunité peut être envisagée en particulier si les faits qui sont reprochés au député relèvent de l’incitation à la haine raciale, ce qui était le cas en l’espèce. Par ailleurs, en ce qui concerne le fumus persecutionis, il y a lieu de constater que les poursuites judiciaires à l’encontre du requérant n’ont pas été engagées par un adversaire politique, mais par une association.

4. Levée d’immunité et information du Parlement européen sur l’état de la procédure nationale

Le requérant faisait valoir en substance que les faits pour lesquels il est poursuivi sont susceptibles d’être sanctionnés, en droit français, par une peine complémentaire d’inéligibilité qui entraîne la déchéance des mandats électifs. Or, le gouvernement français n’aurait pas respecté la procédure prévue à l’article 3, paragraphe 6, du règlement intérieur[7] et aurait omis de mentionner, dans sa correspondance, que les poursuites diligentées contre le requérant pouvaient avoir pour conséquence la déchéance de son mandat de député. Le Tribunal estime que l’article 3§6 du règlement intérieur ne faisait pas peser sur les Etats une obligation d’informer le Parlement de l’existence d’une procédure susceptible d’aboutir à la déchéance du mandat du requérant, qui ne ressort d’ailleurs pas du texte de cet article. Le Tribunal estime en outre que cette disposition a seulement pour objet d’assurer le bon fonctionnement interne du Parlement et ne constitue donc pas une formalité substantielle de la procédure de levée de l’immunité d’un député.

5. Droits de la défense et débat en séance plénière sur la levée de l’immunité

Enfin, le requérant soutenait que le fait qu’il n’avait pas eu la possibilité de se défendre lors du vote en séance plénière sur la décision relative à la levée de son immunité et qu’une demande qu’il a présentée en ce sens au président du Parlement européen avait été rejetée constituait une violation du principe du contradictoire et des droits de la défense. En effet, d’une part, le Parlement a, selon le requérant, écarté toute possibilité de débat en recourant à une procédure simplifiée sans débat pour l’adoption des textes n’ayant pas fait l’objet d’amendements, conformément à l’article 138§2 du règlement intérieur. Cette dernière disposition prévoit que, lorsqu’une proposition de résolution non législative a été adoptée en commission alors que moins d’un dixième des membres de ladite commission a voté contre le texte, elle est inscrite à l’ordre du jour pour adoption sans amendement et sans débat, sauf s’il est décidé autrement sur proposition de la conférence des présidents ou à la demande d’un groupe politique ou de 40 députés au moins. Or, selon le requérant, l’article 7§8 du règlement intérieur impose précisément la tenue d’un tel débat. D’autre part, et de manière quelque peu paradoxale, le requérant excipe également l’illégalité de ce même article 7§8 du règlement intérieur en ce qu’il prévoit que le député dont les privilèges ou immunités font l’objet d’un examen ne peut intervenir dans le débat. Il en résulte, selon le requérant, que quand bien même un débat en séance plénière aurait eu lieu, il n’aurait pu y intervenir pour se défendre.

Concernant tout d’abord l’absence de débat en plénière, le tribunal estime que l’article 7§8 du règlement intérieur n’impose pas la tenue d’un débat en séance plénière, mais il se borne à prévoir les conditions dans lesquelles ce débat se déroulera s’il a lieu. Il s’ensuit que ces dispositions n’excluent nullement que, lorsque la proposition de décision a été adoptée en commission et qu’une minorité de moins d’un dixième des membres de celle-ci a voté contre le texte, le point soit inscrit de plein droit à l’ordre du jour de la séance plénière en vue d’un vote sans débat et sans amendement, conformément à l’article 138§2 du règlement intérieur, sans que l’article 7§8 du règlement puisse être considéré à cet égard comme une lex specialis. Le Tribunal rejette également, faute d’éléments probants, le grief de détournement de procédure sur ce point. Le Tribunal estime en outre que cette éviction du débat en séance plénière n’était pas incompatible avec les droits de la défense, qui n’impliquent pas nécessairement la tenue d’un débat public dans toute procédure ouverte à l’encontre d’une personne et susceptible d’aboutir à un acte faisant grief à celle-ci.

Cette conclusion permet au tribunal d’écarter rapidement l’exception d’illégalité dirigée contre l’article 7§8 : dès lors que les droits de la défense n’impliquent pas un débat public, le fait de ne pouvoir intervenir dans le débat en plénière ne saurait violer les droits de la défense.

Notes de bas de page