Coopération judiciaire en matière civile

La Cour de justice et les lois de police en matière d'agent commercial : le retour du bâton !

CJUE, 3ème Chambre, 17 octobre 2013, Unamar c/ Navigation Maritime Bulgare, Aff. C-184/12.

Par un arrêt largement commenté[1], la Cour de justice de l’Union européenne avait estimé, au début du nouveau millénaire, que la directive 86/653 relative à la coordination des droits des Etats membres concernant les agents commerciaux indépendants contenait des dispositions impératives au sens du droit international privé de sorte que la loi anglaise de transposition de la directive devait être impérativement respectée concernant un agent commercial établi au Royaume-Uni nonobstant le choix de la loi californienne effectué par les parties. Treize ans plus tard, la Cour est appelée à se prononcer sur la question de savoir si un Etat membre de l’Union peut considérer que ses dispositions nationales en matière de protection des agents commerciaux – fruits d’une transposition élargie de la directive européenne – sont des lois de police, alors même que cela a pour conséquence d’écarter la loi d’un Etat membre contractuellement choisie par les parties. Il s’agit là d’un retour de bâton auquel la Cour a su, de façon plus ou moins satisfaisante, faire face.

A l’origine de l’affaire, une société de droit belge – Unamar – a, en qualité d’agent commercial, conclu un contrat d’agence commerciale avec, pour commettant, une société de droit bulgare – Navigation Maritime Bulgare (ci après, NMB) – portant sur l’exploitation du service de transport maritime régulier des conteneurs de ce dernier. Les parties avaient prévu que le contrat était régi par le droit bulgare et que tout litige relatif audit contrat serait tranché par la chambre d’arbitrage instituée auprès de la chambre de commerce et d’industrie de Sofia en Bulgarie. Pour des raisons économiques, NMB a informé ses agents qu’elle résiliait le contrat.

Unamar, considérant qu’il a été mis fin irrégulièrement au contrat d’agence commerciale, a engagé une action non pas devant la chambre d’arbitrage de Sofia en Bulgarie  mais devant le tribunal de commerce d’Anvers en Belgique en vue d’obtenir la condamnation de NMB au paiement de diverses indemnités prévues par la loi belge relative au contrat d’agence commerciale et non par la loi bulgare. NMB a soulevé une exception d’irrecevabilité tirée de l’incompétence du tribunal belge à connaître du litige dont il était saisi en vertu de la clause compromissoire contenue dans le contrat d’agence commerciale. Le tribunal de commerce a estimé cette exception d’incompétence non fondée. Il a, en outre, considéré que l’article 27 de la loi relative au contrat d’agence commercial – en vertu duquel « sous réserve d’application des conventions internationales auxquelles la Belgique est partie, toute activité d’un agent commercial ayant son établissement principal en Belgique relève de la loi belge et de la compétence des tribunaux belges » –  est une loi de police qui doit donc s’appliquer en lieu et place de la loi bulgare choisie par les parties.

Sur l’appel interjeté par NMB, la Cour d’appel d’Anvers s’est déclarée incompétente au regard de la clause compromissoire jugée valable par cette juridiction. Elle a estimé que « la loi relative au contrat d’agence commerciale n’était pas d’ordre public et ne relevait pas non plus de l’ordre public international belge au sens de l’article 7 de la Convention de Rome » (§24) bien que cet article ne vise pas le mécanisme de l’exception d’ordre public international mais celui des lois de police. En outre, les juges d’appel ont considéré que le droit bulgare choisi par les parties devait être appliqué car il « offrait également à Unamar, en tant qu’agent maritime de NMB, la protection prévue par la directive 86/653 même si cette dernière ne prévoit qu’une protection minimale » (§24). En effet, les lois belge et bulgare sont des lois de transposition de la directive 86/653 du 18 décembre 1986 relative à la coordination des droits des Etats membres concernant les agents commerciaux indépendants.

Unamar s’est alors pourvu en cassation. La Cour de cassation belge, le Hof van Cassatie, a considéré que les articles 18, 20 et 21 de la loi relative au contrat d’agencement – prévoyant respectivement une indemnité compensatoire de préavis, une indemnité d’éviction et une indemnité complémentaire – devaient être considérés comme des lois de police en raison du caractère impératif de la directive 86/653. En outre, les juges de cassation ont considéré qu’il ressortait de l’article 27 de cette même loi que « son objectif est d’offrir à l’agent commercial qui a son établissement principal en Belgique la protection des dispositions impératives de la loi belge, indépendamment du droit applicable au contrat » (§25).

Le Hof van Cassatie a cependant décidé de sursoir et de poser une question préjudicielle à la Cour de Justice afin de savoir si les articles 3 et 7§2 de la Convention de Rome s’opposent à ce que la loi d’un Etat membre, choisie par les parties, qui satisfait à la protection minimale prescrite par la directive 86/653, soit écartée par la juridiction d’un autre Etat membre, en faveur de la lex fori, au motif que cette dernière est considérée comme une loi de police du for.

NMB considère que la loi bulgare ne peut être considérée comme une loi de police « étant donné que le litige concerne une matière qui relève de la directive 86/653 et que la loi choisie par les parties est précisément la loi d’un Etat membre de l’Union qui a tout autant transposé cette directive dans son ordre juridique interne » (§33). Dès lors, les principes d’autonomie de la volonté des parties et de sécurité juridique doivent s’opposer à ce que le droit bulgare soit écarté au profit de la loi belge. La Commission européenne estime également que les Etats membres ne peuvent aller à l’encontre du principe fondamental de prévalence de la loi choisie contractuellement par les parties « en qualifiant systématiquement d’impératives leurs règles nationales, sauf lorsqu’elles concernent explicitement un intérêt important » (§35). Le gouvernement belge soutient, quant à lui, que la loi belge est une loi de police car elle confère une portée plus large à la notion d’agent commercial et étend les possibilités d’indemnisation en cas de rupture du contrat (§34). 

Par son arrêt du 17 octobre 2013, la Cour de Justice admet que la loi d’un Etat membre de l’Union européenne qui satisfait à la protection minimale prescrite par la directive 86/653 choisie par les parties à un contrat d’agence commerciale puisse être écartée par la juridiction d’un autre Etat membre en faveur de la lex fori pour un motif tiré du caractère impératif, dans l’ordre juridique de ce dernier Etat membre, des règles régissant la situation des agents commerciaux. La Cour considère toutefois qu’une telle éviction n’est possible que si la juridiction saisie constate de façon circonstanciée que, dans le cadre de cette transposition, le législateur de l’Etat du for a jugé crucial, au sein de l’ordre juridique concerné, d’accorder à l’agent commercial une protection allant au-delà de celle prévue par ladite directive, en tenant compte à cet égard de la nature et de l’objet de telles dispositions impératives.

La Cour ne se prononce pas sur la compétence juridictionnelle de la juridiction de renvoi alors même qu’il s’agit d’un préalable nécessaire à la détermination de la compétence législative. Ce n’est donc qu’après avoir rapidement expliqué le silence malvenu de la Cour relatif à la compétence juridictionnelle (I) que nous pourrons analyser la réponse, bienvenue quant à elle, qu’elle apporte à la question de la loi applicable au litige (II).

I. Le silence malvenu de la Cour relatif à la compétence juridictionnelle

La Cour relève que « nonobstant le fait que la question de la compétence pour connaître le litige au principal a été débattue devant les juridictions de fond et d’appel, la juridiction de renvoi n’a saisi la Cour que de la seule question relative à la loi applicable au contrat » (§28). Toutefois, loin d’élargir la question qui lui était soumise, elle considère qu’il convient de répondre à la question « sans préjuger de la compétence juridictionnelle » de la juridiction de renvoi.

Il eu pourtant été utile de savoir si cette juridiction était compétente pour se prononcer sur la question de la loi applicable au litige. En effet, la compétence juridictionnelle est un préalable nécessaire à la détermination de la loi applicable et non, comme le laisse supposer la juridiction de renvoi, l’inverse. Or, pour se reconnaître compétente, la Cour de cassation belge semble s’être fondée sur l’article 2§3 de la Convention pour la reconnaissance et l’exécution des sentences arbitrales étrangères en considérant que la clause d’arbitrage insérée dans le contrat d’agence litigieux devait être rejetée sur le fondement d’une disposition du for dont il peut être déduit que le litige ne peut être soumis à l’arbitrage. Autrement dit, pour les juges belges, le fait que la loi belge relative au contrat d’agence commerciale soit considérée comme une loi de police rend automatiquement la juridiction belge compétente pour trancher l’affaire. Une telle interprétation aurait dû être rejetée par la Cour de Justice.

L’avocat général a estimé, dans ses conclusions, que « ce cantonnement de l’objet de la question, aussi surprenant puisse-t-il apparaître à première vue, ne rend pas pour autant la présente demande de décision préjudicielle dénuée de pertinence » (§22). Selon nous, le refus de se prononcer sur la compétence juridictionnelle de la juridiction de renvoi rend la réponse dénuée de pertinence. En effet, si cette juridiction n’est pas compétente, il ne lui appartient pas de déterminer la loi applicable au litige. Cette mission aurait alors été confiée à la chambre d’arbitrage de Sofia en Bulgarie qui aurait pu se prononcer sur la validité de la clause compromissoire et appliquer la loi belge en tant que loi de police étrangère en application de l’article 7§1 de la Convention de Rome.

Toutefois, la réponse donnée par la Cour concernant la qualification de la loi belge de transposition de la directive relative aux agents commerciaux en loi de police a le mérite d’admettre qu’une loi nationale de transposition puisse être une loi de police alors même qu’elle a pour conséquence d’écarter la loi de transposition d’un autre Etat membre choisie par les parties.

II. La réponse bienvenue de la Cour relative à la compétence législative

La Cour estime, à juste titre nous semble-t-il, que « pour donner plein effet au principe d’autonomie de la volonté des parties au contrat, […] l’exception relative à l’existence d’une loi de police […] doit être interprétée de manière stricte » (§49). Il convient alors de tenir compte des termes précis, de l’économie générale et de l’ensemble des circonstances dans lesquelles la loi a été adoptée afin de faire apparaître que le législateur national a souhaité protéger impérativement un intérêt essentiel. Or, selon les juges européens, « un tel cas pourrait être celui où la transposition dans l’Etat du for offre […] une protection plus grande des agents commerciaux en vertu de l’intérêt particulier que l’Etat membre accorde à cette catégorie de ressortissants » (§50). Dès lors la Cour admet que la loi belge puisse être qualifiée de loi de police si la juridiction de renvoi « constate de façon circonstanciée que, dans le cadre de cette transposition, le législateur de l’Etat du for a jugé crucial, au sein de l’ordre juridique concerné, d’accorder à l’agent commercial une protection allant au-delà de celle prévue par ladite directive, en tenant compte à cet égard de la nature et de l’objet de telles dispositions impératives » (§52). Cette fin de phrase n’avait pas été proposée par l’avocat général dans ses conclusions. La Cour a donc entendu limiter sa solution afin de ne pas tomber dans un lex forisme nuisible à la coordination des ordres juridiques nationaux et aux prévisions des parties. On peut toutefois regretter la complexité d’un tel raisonnement qui ne sera certainement pas d’un maniement évident.

La Cour avait été critiquée lorsqu’elle avait qualifié, en creux dans l’arrêt Ingmar, la directive 86/653 de loi de police européenne. En effet, une partie de doctrine y avait vu l’avènement d’une « loi de police à géométrie variable »[2] en ce que la loi nationale de transposition de la directive n’avait vocation à s’appliquer que lorsque la loi choisie était la loi d’un Etat tiers et n’aurait pas pu jouer dans une relation intra-communautaire car les droits nationaux doivent être considérés comme équivalents. Un tel raisonnement est toutefois quelque peu erroné et c’est ce que viennent de confirmer les juges du plateau de Kirchberg. En effet, ce n’est pas parce que les législations nationales des Etats membres doivent être considérées comme équivalentes dans les domaines ayant fait l’objet d’une harmonisation par une directive européenne, qu’un Etat membre ne peut invoquer le caractère impératif d’une disposition nationale de transposition même si cela a pour conséquence d’évincer la loi d’un autre Etat membre désignée comme applicable par les parties au contrat. Le mécanisme des lois de police – contrairement à celui de l’exception d’ordre public international – ne nécessite pas de comparaison préalable de la loi du for avec la loi normalement désignée. Une loi de police a donc vocation à s’appliquer peu importe la loi choisie par les parties, que ce soit celle d’un Etat membre de l’Union ou celle d’un Etat tiers. La Cour n’a donc logiquement pas retenu la distinction proposée par l’avocat général « selon que l’harmonisation en cause est de type minimal ou exhaustif » (§40). Selon lui, dans l’hypothèse d’une harmonisation minimale – dans laquelle il peut subsister des différences significatives entre les Etats membres – les dispositions nationales étendant le champ ou le niveau de protection de la directive peuvent se voir reconnaître un caractère impératif, alors que dans l’hypothèse d’une harmonisation exhaustive – dans laquelle les législations nationales sont identiques ou équivalentes – le mécanisme des lois de police n’a pas vocation à s’appliquer. La Cour confirme ainsi que l’harmonisation substantielle des législations nationales – quelle soit minimale ou exhaustive – ne dispense pas le juge de la recherche de la loi applicable.

Dès lors, si le refus de vérifier la compétence juridictionnelle des juges belges et la complexité de la solution dégagée sont critiquables, la Cour de Justice a toutefois procédé à une juste application des mécanismes de droit international privé en permettant à un Etat membre d’invoquer le caractère impératif d’une loi nationale nonobstant son caractère de loi de transposition. Il convient donc de retenir qu’une loi de police ne peut pas et ne doit pas – tant variabilité rime souvent avec opportunité – être « à géométrie variable » : soit elle est impérative, soit elle ne l’est pas.

Notes de bas de page

  • CJCE, 9 novembre 2000, Ingmar c/ Eaton Léonard Technologies, Aff C- 381/98 ; IDOT (L.), « Des droits de l’agent commercial qui exerce son activité dans un Etat membre alors que son commettant est établi dans un pays tiers », Revue critique de droit international privé, 2001, p. 107 ; RAYNARD (J.), « Le droit à indemnité de l'agent commercial dans le contrat international: l'influence des lois de police communautaires », La Semaine juridique entreprise et affaires, 2001, p.12.
  • IDOT (L.), « Des droits de l’agent commercial qui exerce son activité dans un Etat membre alors que son commettant est établi dans un pays tiers », Revue critique de droit international privé, 2001, p. 107, n°11.