Coopération judiciaire en matière pénale

Conception autonome de la matière pénale et reconnaissance mutuelle des sanctions pécuniaires

CJUE, Gr. Chbre, 14 novembre 2013, Marián Baláž, Aff. C‑60/12.

La conception française traditionnelle du principe de légalité criminelle, légaliste et formelle, est depuis longtemps battue en brèche par la Cour européenne, celle-ci ayant imposé une conception autonome de la « matière pénale »[1] déterminant notamment l’application des garanties de l’article 6§1 de la Convention européenne. La Cour de Justice de l’Union Européenne emprunte aujourd’hui le même chemin en affirmant que « la notion de ‘juridiction ayant compétence notamment en matière pénale’ (…) constitue une notion autonome[2] ». Relatif au  principe de reconnaissance mutuelle des sanctions pécuniaires régi par la décision-cadre 2005/214/JAI du Conseil telle que modifiée par la décision-cadre 2009/299/JAI[3], l’arrêt rendu par la Grande chambre de la Cour de Justice le 14 novembre 2013 constitue à n’en pas douter une étape importante dans l’émergence d’une conception autonome de la matière pénale dans son ensemble.

En l’espèce, le conducteur d’un véhicule immatriculé en République tchèque, a été condamné, en Autriche, à une amende de 220 euros pour ne pas avoir respecté un panneau interdisant l’accès à une voie aux véhicules d’un poids supérieur à 3,5 tonnes. La condamnation, conformément au droit autrichien, a été prononcée le 25 mars 2010 par une autorité administrative régionale (le Bezirkshauptmannschaft, dit « BHM »), compétente en première instance pour sanctionner les infractions -nationalement qualifiées d’administratives- aux normes régissant la circulation routière. Bien que dûment informé des voies de recours existantes, et en particulier de la possibilité d’interjeter appel devant une autorité administrative indépendante (l’Unabhängiger Verwaltungssenat), le prévenu ne les a pas exercées et la décision est devenue définitive et exécutoire le 17 juillet 2010. Le 19 janvier 2011, le BHM a alors adressé à la Cour régionale tchèque compétente ( la Krajský soud v Ústí nad Labem) une demande de reconnaissance de la condamnation et l’exécution de la sanction pécuniaire prononcée. Ladite Cour admit cette reconnaissance et déclara la décision rendue par le BHM exécutoire. Le prévenu interjeta appel en contestant la réunion des conditions exigées par la décision-cadre précitée ; en particulier, il niait que la condamnation ait été prononcée par une « juridiction ayant compétence notamment en matière pénale » au sens de l’article 1a)iii). La juridiction saisie de l’appel décida alors de surseoir à statuer et de poser à la CJUE trois questions préjudicielles. La première, essentielle, porte sur l’interprétation à donner à cette exigence relative à la juridiction ayant prononcé la sanction : celle-ci doit-elle être considérée comme une notion autonome ou est-elle déterminée par le droit interne ? La seconde question envisage les deux hypothèses ; si la notion est autonome, quels sont les critères applicables ? Si elle ne l’est pas, faut-il se référer au droit de l’Etat ayant prononcé la sanction ou à celui qui se prononce sur sa reconnaissance ? Enfin, la dernière question interroge sur la possibilité d’admettre la condition relative à la « juridiction ayant compétence notamment en matière pénale » lorsque cette dernière ne peut être saisie qu’après l’exercice de voies de recours de nature administrative. La réponse de la Cour de Justice est sans ambigüité : la notion de « juridiction ayant compétence notamment en matière pénale » est autonome et la condition doit être considérée comme satisfaite dès lors qu’un recours effectif devant une telle juridiction est possible, peu important que celui-ci soit subordonné à l’exercice de recours administratifs préalables. La consécration d’une notion autonome de « juridiction ayant compétence en matière pénale » (I) s’accompagne alors d’indispensables critères d’identification (II).

I. La consécration d’une notion autonome de « juridiction ayant compétence en matière pénale »

En matière de sanction pécuniaire, le principe de reconnaissance mutuelle ne peut trouver à s’appliquer que lorsque la condamnation est fondée sur la commission d’infractions limitativement énumérées, parmi lesquelles la « conduite contraire aux normes qui règlent la circulation[4] ». Mais en matière de contraventions, et plus encore de contraventions routières, les Etats membres se divisent entre ceux qui les qualifient formellement de pénales et ceux pour lesquels ce domaine relève du « droit administratif pénal ». À l’image de la Cour européenne dans son identification des infractions et des sanctions pénales, la Cour de Justice pose ici clairement que « la qualification des infractions par les Etats membres n’est pas déterminante[5] ». Peu importe alors que, comme en l’espèce, la sanction pécuniaire ait été prononcée sur le fondement d’une infraction formellement qualifiée d’administrative dans le droit de l’Etat d’émission.

De même, la qualification formelle des organes de contrôle ne détermine la reconnaissance, au plan européen, d’une « juridiction ayant compétence notamment en matière pénale ». La Cour rappelle d’abord qu’il est bien indispensable d’identifier une « juridiction » véritable, c'est-à-dire un organe légalement institué, permanent, indépendant, soumis à la loi, respectant une procédure contradictoire et dont les décisions sont obligatoires. Peu importe, en revanche, que le droit national ne lui reconnaisse pas cette qualité. Ainsi, bien que formellement qualifiée d’autorité administrative indépendante en droit autrichien, l’Unabhängiger Verwaltungssenat n’en est pas moins une « juridiction » au sens du droit de l’Union[6]. Plus encore, ladite juridiction peut bien être qualifiée comme « ayant compétence en matière pénale » dès lors que la procédure qu’elle met en œuvre a un « caractère pénal » et que le recours exercé devant elle est suspensif et dévolutif[7]. Il est alors indifférent que sa compétence ne soit pas exclusivement pénale[8] ou qu’elle n’intervienne qu’en tant que juridiction d’appel, après exercice préalable de recours de nature véritablement administrative[9]. Par ailleurs, l’absence d’appel – et donc de saisine de la juridiction « ayant compétence en matière pénale » - n’est pas un obstacle à la satisfaction de la condition exigée par la décision-cadre à cet égard[10] dès lors que le droit interne permet un recours effectif[11] et que le prévenu a été dûment informé de la possibilité de saisir cette juridiction. La sanction pécuniaire infligée par une autorité administrative peut bien, alors, être exécutée dans le cadre pénal de la reconnaissance mutuelle. Mais si l’on comprend parfaitement que l’exigence d’une « application uniforme du droit de l’Union » [12] exclue de faire dépendre la qualification de la « juridiction ayant compétence en matière pénale » de « l’appréciation des Etats », et moins encore de l’attitude du justiciable concerné, encore faut-il dégager les critères d’identification de la notion autonome dégagée.

II. Les critères d’identification des « juridiction ayant compétence en matière pénale »

La consécration d’une notion autonome de « juridiction ayant compétence en matière pénale » s’appuie sur la nature des « garanties procédurales applicables[13] ». C’est alors le respect des principes essentiels du droit pénal qui permet, ou non, de caractériser une procédure de nature pénale, une telle qualification s’étendant alors à la juridiction chargée de l’appliquer[14]. Sans se risquer à dresser une liste exhaustive des critères applicables, la Cour de Justice relève, dans la juridiction autrichienne, l’existence de garanties procédurales comme, « notamment » le principe de légalité des peines, l’exigence d’imputabilité ou de responsabilité pénale et le principe de proportionnalité de la sanction à la responsabilité et aux faits[15]. Mais si ces principes sont effectivement des principes essentiels du droit pénal, on pourrait être surpris qu’ils soient ici qualifiés de garanties procédurales alors qu’ils renvoient aux conditions d’engagement de la responsabilité pénale, c'est-à-dire au droit pénal de fond.

Pour défendre une conception autonome de la « juridiction ayant compétence en matière pénale », les conclusions de l’Avocat général[16] avaient pourtant dégagé des critères de nature véritablement procédurale, se référant en particulier au respect des exigences de l’article 6 de la Convention européenne et 47 et 48 de la Charte des droits fondamentaux. Étaient alors citées les garanties relatives à l’indépendance et à l’impartialité du Tribunal, le respect de la présomption d’innocence, le droit de l’accusé à être informé de l’accusation portée contre lui, d’avoir accès à un avocat et à un interprète ou encore de faire interroger des témoins. Bien que l’on puisse se féliciter de voir émerger une notion autonome du droit pénal de fond, l’arrêt étudié laisse un certain goût d’inachevé en ne précisant pas quelles sont les garanties, véritablement procédurales, propres à la matière pénale. Car si, en l’espèce, la qualification de « juridiction ayant compétence en matière pénale » a pour conséquence de rendre exécutoire une sanction pécuniaire, nous souscrivons entièrement à l’analyse de l’Avocat général selon laquelle une telle qualification constitue une « garantie destinée à l’individu ». L’appartenance d’une infraction, sanction ou procédure à la matière pénale emporte en effet la soumission aux principes protecteurs de la matière répressive et, puisque seule une interprétation autonome est à même de créer « la confiance mutuelle sur lesquels la reconnaissance mutuelle doit se fonder[17] », il faut espérer que la Cour de Justice dégagera bientôt de véritables critères procéduraux. Ceux-ci devraient non seulement permettre d’identifier une procédure de nature pénale formellement qualifiée d’administrative en droit interne, mais aussi de nier le caractère pénal de procédures formellement qualifiées comme telles en droit interne lorsque lesdits critères n’auront pas été respectés par l’Etat d’émission.

Quoi qu’il en soit, les critères d’ores et déjà dégagés dans cet arrêt permettent d’émettre quelques sérieuses réserves sur l’interprétation menée, par la Circulaire du 28 octobre 2011[18], des dispositions nationales relatives à la reconnaissance mutuelle des sanctions pécuniaires. S’agissant de l’hypothèse des sanctions prononcées en application du droit français, celle-ci adopte en effet tout d’abord une conception purement formelle des « juridictions ayant compétence en matière pénale ». Justifiant la prévision de cette hypothèse par les spécificités propres à certains systèmes juridiques étrangers, elle ne donne aucune explication pour exclure péremptoirement les sanctions prononcées par les autorités administratives indépendantes telles que l’Autorité des Marchés financiers ou l’Autorité de la concurrence. Elle admet en revanche sans réserve que puisse constituer une « sanction pécuniaire » au sens de la décision-cadre une amende forfaitaire telle que celles prévues par le Code de la route. Or, bien que les qualifications nationales ne soient pas déterminantes, il faut souligner que le législateur national[19], approuvé par le Conseil constitutionnel[20] et la Cour de cassation[21], s’est attaché à nier le caractère pénal de la « responsabilité pécuniaire » encourue par le titulaire du certificat d’immatriculation pour exclure toute atteinte au principe de la responsabilité pénale du fait personnel. Cette responsabilité pécuniaire est ainsi indépendante des conditions subjectives de la responsabilité pénale et peut même se trouver engagée en l’absence de commission personnelle des faits incriminés, l’amende prononcée ne pouvant de plus aucunement être individualisée par le juge[22]. En dépit de la compétence du Tribunal de police ou du Juge de proximité, juridictions respectivement pénale et « ayant compétence en matière pénale », il paraît alors douteux qu’une telle sanction puisse être considérée comme relevant de la matière pénale au sens autonome ici dégagé.

Notes de bas de page

  • CEDH, 8 juin 1976, Engel c. Pays-Bas, req. n° 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72.
  • Premier point du dispositif.
  • Décision-cadre 2005/214/JAI du Conseil, du 24 février 2005, concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux sanctions pécuniaires, JO L 76, p. 16 ; décision-cadre 2009/299/JAI du Conseil, du 26 février 2009, JO L 81, p. 24.
  • Art. 5§1 de la décision-cadre.
  • §35.
  • §37-39 ; citant un arrêt précédent CJUE, 4 mars 1999, C-258/97.
  • §39.
  • §36.
  • §45-49 et 2ème point du dispositif.
  • §48.
  • §46.
  • §25 et 26.
  • §39.
  • On retrouve l’idée du « contexte pénal », utilisée par la Cour européenne dans sa qualification autonome de la matière pénale ; v. not. CEDH, 17 décembre 2009, M. c. Allemagne, req. n°19359/04.
  • §39-40.
  • Conclusions de l’avocat général, Mme E. Sharpston, 18 juillet 2013, aff. C-60/12.
  • Ibid.
  • Circulaire du 28 octobre 2011 relative à la présentation des dispositions des articles 707-1 et D. 48-6 à D. 48-36 du Code de procédure pénale.
  • V. articles L. 121-1 et s. du Code de la route, dans un chapitre pourtant intitulé « Responsabilité pénale » ; l’article  121-3 al. 2 relatif aux excès de vitesse disposant clairement : « La personne redevable pécuniairement en application du présent article n’est pas pénalement responsable de l’infraction ».
  • Décision n°99-411 DC du 16 juin 1999 ; Décision n°2010-38 QPC du 29 septembre 2010 ; V. Malabat, « Responsabilité et irresponsabilité pénale », Cahiers du Conseil constitutionnel,  2009.
  • Cass. Crim., 25 janvier 2011, n° 10-85.626, BC n°13.
  • Art. 530-1 Code de procédure pénale. L’octroi de délais de paiement ou d’une remise gracieuse est néanmoins possible n’est pas de la compétence de la juridiction pénale mais du comptable du Trésor public ; v. art. 530-4 Cpp. Les conclusions de l’avocat général soulignent en revanche l’exigence d’une proportionnalité concrète de la sanction, celle-ci devant prendre en compte la situation personnelle du justiciable, qui peut connaître de grandes disparités en raison, notamment, des niveaux de salaires pratiqués dans les différents Etats membres.