Coopération judiciaire en matière pénale

Question préjudicielle du Conseil constitutionnel, acte II : où la Cour admet la possibilité d'un recours suspensif...

CJUE, 2ème chambre, 30 mai 2013, Jeremy F. contre Premier ministre, aff. C-168/13 PPU.

L’arrêt commenté est particulièrement notable en tant qu’il est la réponse à la première question préjudicielle posée par le Conseil constitutionnel français, mais il apporte aussi d’intéressantes précisions quant à la procédure du mandat d’arrêt européen et son articulation avec les droits et garanties nationales. On rappellera ici brièvement les faits de l’affaire.

Jeremy F. enseignant britannique, s’est enfui en France avec une de ses élèves, âgée de 15 ans. Il fut arrêté à Bordeaux sur le fondement d’un mandat d’arrêt européen délivré par le juge de la cour d’assises de Maidstone (Royaume-Uni), puis remis aux autorités britanniques en vertu d’une autorisation de la chambre d’instruction de Bordeaux du 4 octobre 2012. Cependant, alors que le mandat d’arrêt européen avait été délivré pour des faits d’enlèvement d’enfant, l’enseignant a, dès son arrivée sur le territoire britannique, été interrogé pour des faits d’activité sexuelle avec un enfant, l’âge de majorité sexuelle étant supérieur au Royaume-Uni (16 ans) qu’en France (15 ans). Le juge britannique ayant, en application du principe de spécialité, refusé d’ordonner le placement en détention sur le fondement de faits qui n’étaient pas visés dans le mandat d’arrêt européen, les autorités britanniques ont demandé aux autorités françaises l’extension du mandat d’arrêt européen, extension accordée par la chambre de l’instruction de Bordeaux le 15 janvier 2013.

Le problème est que cette décision de consentement à l’extension du mandat d’arrêt européen est insusceptible de recours, selon l’article 695-46 du Code de procédure pénale. Cela posait bien évidemment un problème de constitutionnalité au regard du droit à un recours. Saisi du problème par la voie de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), le Conseil constitutionnel était confronté à une situation de conflit éventuel entre le droit de l’Union européenne et le droit constitutionnel. Heureusement, il a pu trouver une échappatoire sous la forme de l’article 88-2 de la Constitution, qui a précisément été introduit en droit français pour couvrir les incompatibilités entre la Constitution et la décision-cadre relative au mandat d’arrêt européen. Mais encore fallait-il déterminer que l’absence de recours contre la décision découlait directement de la décision-cadre : ce n’est qu’à cette condition qu’elle pouvait bénéficier du « parapluie constitutionnel ». Le Conseil constitutionnel a donc posé une question préjudicielle en interprétation à la Cour de justice sur ce point.

Force est de reconnaître que, par contraste avec l’évènement que constitue (toutes proportions gardées), pour le juriste français, le fait que le Conseil constitutionnel ait posé une question préjudicielle à la Cour de justice, l’arrêt de la Cour de justice, sur le plan de la procédure préjudicielle, est fort classique (1). L’intérêt majeur de l’arrêt réside dans le fond de la question posée (2).

1. La procédure préjudicielle

Le Conseil constitutionnel est astreint, dans le cadre de la QPC, à un délai de trois mois. Dans l’espoir de respecter ce délai malgré la question préjudicielle posée à la Cour, il a assorti celle-ci d’une demande de recours à la procédure préjudicielle d’urgence, applicable en matière de liberté, de sécurité et de justice. Il est même en réalité possible d’affirmer que l’existence de cette procédure, et le fait que le recours à celle-ci permettrait vraisemblablement au Conseil constitutionnel de poser une question préjudicielle sans violer le délai qui s’impose à lui, a fort probablement joué un rôle important dans la décision du Conseil constitutionnel de poser une question préjudicielle à la Cour de justice. On se souvient en effet que, dans le cadre du contrôle a priori, c’est une même considération de délai qui l’a conduit, à l’inverse, à refuser de poser une question préjudicielle à la Cour de justice[1].

La situation concernant la QPC est cependant fort différente. Dans le cadre du contrôle a priori, le délai imparti au Conseil constitutionnel résulte de la Constitution[2]. L’on comprend aisément que la juridiction constitutionnelle souhaite éviter un conflit entre droit constitutionnel et droit de l’Union européenne. Tel n’est pas le cas du délai en matière de QPC, qui ne résulte que de l’article 23-10 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel. Or, il résulte implicitement de la jurisprudence que les lois organiques ont valeur infra-conventionnelle. C’est ainsi notamment le juge judiciaire, dans l’arrêt Fraisse[3], n’a pas considéré que la loi organique en cause en l’espèce faisait obstacle, par elle-même, au contrôle de conventionnalité : il a au contraire relevé que cette loi organique reprenait les termes du paragraphe 2.2.1 des orientations de l'accord de Nouméa, dont il a estimé qu’il avait lui-même valeur constitutionnelle en vertu de l'article 77 de la Constitution. Ce n’est qu’à ce moment-là qu’il a exclu de procéder au contrôle de conventionnalité, en considérant que les conventions internationales ne s’imposaient pas aux normes de valeur constitutionnelle. Si les lois organiques avaient elles-mêmes valeur supra-conventionnelle, ce jeu de renvois successifs (à l’accord de Nouméa et à la Constitution) aurait été inutile.

Par ailleurs, et en toute hypothèse, il est également permis d’affirmer que, dans le cas d’espèce, le Conseil constitutionnel était tenu de poser une question préjudicielle, en tant que juridiction dont les décisions sont insusceptibles de recours confrontée à un doute quant à l’interprétation d’un acte de droit de l’Union[4] (sauf à recourir à la théorie de l’acte clair, dont on se souvient des abus dans une autre aile du Palais Royal). Par conséquent, quand bien même la procédure préjudicielle et le délai de QPC auraient été inconciliables, le Conseil constitutionnel aurait malgré tout été tenu par le droit de l’Union de poser une question préjudicielle à la Cour de justice, en écartant si besoin le droit national en vertu de la jurisprudence Simmenthal[5].

Sauf, peut-être, à ne pas considérer le Conseil constitutionnel comme une juridiction au sens du droit de l’Union. C’était la thèse avancée jadis par Jean-Eric Schoettl[6], ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel, pour justifier au regard du droit de l’Union le refus du Conseil constitutionnel de poser une question préjudicielle dans le cadre du contrôlea priori. Le silence de l’arrêt en la matière est des plus instructifs : à aucun moment la Cour ne remet en cause la qualité de juridiction du Conseil constitutionnel, ce que, rappelons-le, elle peut faire d’office et indépendamment de la qualification en droit national de l’organe ayant posé la question préjudicielle[7]. Il faut dire que, depuis l’affirmation de Jean-Eric Schoettl, l’avènement de la QPC est venu renforcer les garanties procédurales devant le Conseil constitutionnel, qui a donc gagné ses galons de « juridiction ». Qui plus est, c’eût probablement été une mauvaise manière de la part de la Cour de justice que de dénier au Conseil constitutionnel le statut de juridiction à l’heure où il rejoignait enfin le club des cours constitutionnelles « questionneuses ».

Heureusement peut-être, cette question de la compatibilité entre le délai de la QPC et la procédure préjudicielle ne s’est pas posée en l’espèce puisque la Cour a accepté la procédure préjudicielle d’urgence. Cependant, comme cela était prévisible, elle n’a pas du tout pour cela utilisé l’argument invoqué par le Conseil constitutionnel, à savoir la nécessité pour ce dernier de respecter le délai de la QPC. Elle a seulement relevé, conformément à l’article 107 du règlement de procédure, que le requérant au principal était actuellement privé de liberté et que la solution du litige au principal était susceptible d’avoir une incidence non négligeable sur la durée d’une telle privation. Le risque de conflit est-il totalement écarté ? Largement peut-être, mais pas absolument. Certes, il est vrai que les hypothèses dans lesquelles le Conseil constitutionnel sera amené à devoir poser une question préjudicielle à la Cour de justice ne seront pas nombreuses, et en l’état du droit risquent de ne concerner que le mandat d’arrêt européen. Pour autant, il n’est pas certain que, à chaque fois qu’une telle hypothèse se présentera, les conditions de la procédure préjudicielle d’urgence seront réunies. Et même si tel est le cas, qui peut garantir que la Cour de justice, même statuant en urgence, ne rendra jamais sa décision après le délai imparti au Conseil constitutionnel pour rendre sa décision sur la QPC ? Hypothèses peu probables, on en conviendra, mais guère moins que celle qui a conduit à l’arrêt commenté.

2. Mandat d’arrêt européen et recours suspensif contre les décisions de l’autorité judiciaire d’exécution

Restait donc à répondre à la question. La Cour commence par rappeler que le système du mandat d’arrêt européen est fondé sur la « pierre angulaire » de la reconnaissance mutuelle, dont il résulte que les Etats ne peuvent échapper à leur obligation d’exécuter un mandat d’arrêt européen que dans les cas prévus par la décision-cadre.

Pour autant, cela signifie-t-il que la décision-cadre procède à une harmonisation complète du domaine ? A cette question, la Cour répond résolument par la négative dans le domaine de la question posée : « s’agissant de la possibilité de former un recours suspensif à l’encontre de la décision d’exécution du mandat d’arrêt européen ou de la décision accordant le consentement à l’extension de ce dernier ou à une remise ultérieure, force est de constater que la décision-cadre ne réglemente pas expressément une telle possibilité ». Mais comment interpréter ce silence ?

La Cour commence par éliminer une option interprétative : celle selon laquelle ce silence vaudrait obligation pour les Etats de mettre en place un tel recours. Une telle obligation ne pourrait exister que si les droits fondamentaux garantis par le droit de l’Union, dont on sait qu’ils s’imposent aux Etats lorsqu’ils « mettent en œuvre » le droit de l’Union[8], imposaient une telle mise en place. Or, tel n’est pas le cas. La Cour de justice renvoie ici à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, conformément à la clause d’interprétation conforme de l’article 53 de la Charte. Or, selon la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme relative à l’art. 5§4 CEDH (droit au juge en cas de privation de liberté),« lorsque la décision privative de liberté est rendue par un tribunal statuant à l’issue d’une procédure juridictionnelle, le contrôle voulu par l’article 5, paragraphe 4, de la CEDH se trouve incorporé à la décision »[9]. Et il se trouve que justement, la décision-cadre implique que, dans le cadre du mandat d’arrêt européen, les décisions soient toutes prises par une autorité judiciaire. Ce n’est donc que si les droits fondamentaux européens obligeaient les Etats à mettre en place un double degré de juridiction que l’obligation de recours suspensif s’imposerait, ce qui n’est pas le cas[10]. La procédure prévue par la décision-cadre est donc, en elle-même, compatible avec les droits fondamentaux européens. La Cour accorde donc au passage à la décision-cadre le brevet de légalité que le Conseil constitutionnel ne lui avait pas demandé.

Restait à choisir entre les deux autres interprétations possibles du silence de la décision-cadre : faculté ou interdiction. La Cour choisit la première.

Elle relève à cet égard que « pour autant qu’il n’est pas fait échec à l’application de la décision-cadre, celle-ci n’empêche pas un État membre, ainsi que le relève le second alinéa de son considérant 12, d’appliquer ses règles constitutionnelles relatives, notamment, au respect du droit à un procès équitable ». Cette affirmation n’est pas sans rappeler l’arrêtMelloni[11], bien qu’il ne soit pas cité à ce stade du raisonnement, dans lequel la Cour affirme plus généralement que « lorsqu’un acte du droit de l’Union appelle des mesures nationales de mise en œuvre, il reste loisible aux autorités et aux juridictions nationales d’appliquer des standards nationaux de protection des droits fondamentaux, pourvu que cette application ne compromette pas le niveau de protection prévu par la Charte, telle qu’interprétée par la Cour, ni la primauté, l’unité et l’effectivité du droit de l’Union ». La protection nationale des droits fondamentaux complète la protection européenne, dans le champ du droit de l’Union, et sous réserve du respect du droit de l’Union.

La Cour se base également sur un argument textuel, qui est cependant quelque peu curieux. Elle relève tout d’abord que l’article 17 de la décision-cadre mentionne le fait que l’autorité judiciaire d’exécution adopte une « décision définitive ». Or, il est vrai que la notion de « décision définitive » n’a véritablement de sens que s’il existe un recours qui peut empêcher ce caractère, de sorte que cette épithète semble compatible avec l’existence d’un recours. Là où l’on suit moins la Cour, c’est quand elle considère que « rien ne permet de considérer que, au regard du libellé des dispositions de celle-ci, une telle possibilité doit être exclue dans le cadre de la décision de l’autorité judiciaire qui statue afin de donner son consentement pour l’extension d’un mandat d’arrêt ou pour la remise ultérieure à un autre État membre, conformément aux articles 27, paragraphe 4, et 28, paragraphe 3, sous c), de la décision-cadre, et ce d’autant plus que, ainsi que le montre l’affaire au principal, cette extension ou cette remise peuvent être demandées pour une infraction plus grave que celle qui avait motivé la remise ». C’est qu’en effet, les articles 27 et 28 ne font pas allusion au caractère définitif de la décision de consentement à l’extension du mandat d’arrêt européen. Or, on peine un peu à comprendre cette insistance sur l’existence d’un mot si son absence est, à l’inverse, insignifiante. L'argument a fortiori (« d’autant plus ») a prévalu, sans que l’on sache bien pourquoi, sur l’argument a contrario, rendant assez vain et vaguement aporétique l’exercice d’exégèse à laquelle la Cour se livre.

Toujours est-il qu’il est donc possible de prévoir un recours suspensif, que ce soit contre la décision d’exécution ou la décision consentant à l’extension. Mais cette possibilité n’est pas sans limites. Pour reprendre l’arrêt Melloni, l’application des standards nationaux doit se faire dans le respect de « la primauté, l’unité et l’effectivité du droit de l’Union ». Bien qu’elle n’ait pas été interrogée sur ce point, la Cour entreprend donc de préciser ces limites.

La Cour rappelle que l’un des objectifs de la décision-cadre est de « supprimer la complexité et les risques de retard inhérents aux procédures d’extradition ». C’est ce qui explique notamment que l’adoption des décisions de l’autorité judiciaire d’exécution soit enserrée dans des délais. L’existence d’un droit de recours suspensif en droit national ne peut donc pas entraver ces délais. Voilà la limite générale. Mais la Cour opère ici une distinction entre les décisions d’exécution et les décisions de consentement à l’extension en ce qui concerne les effets exacts de l’échéance de ces délais. Et elle se fonde, pour cela, sur un argument textuel fort pointilleux, d’autant plus surprenant que son utilisation de l’argument textuel était plus relâchée quand il s’agissait de déterminer l’existence pour l’Etat d’une faculté de prévoir un tel recours.

En vertu de l’article 17 de la décision-cadre, la décision d’exécution doit intervenir, selon les cas, en 10 ou 60 jours. Ce n’est que dans des cas spécifiques, lorsque le mandat d’arrêt ne peut être exécuté dans ces délais, que le paragraphe 4 dudit article permet de les prolonger de 30 jours supplémentaires, en obligeant l’autorité judiciaire d’exécution d’informer immédiatement l’autorité judiciaire d’émission en indiquant les raisons de ce retard. En dehors de tels cas spécifiques, seules des circonstances exceptionnelles sont susceptibles de permettre à un État membre, conformément à l’article 17 § 7 de la décision-cadre, de ne pas respecter lesdits délais, cet État membre devant également informer Eurojust en précisant les raisons du retard. Au total donc, le délai ne peut excéder 90 jours. Qui plus est, l’article 17 mentionne la prise d’une décision « définitive » dans les délais. Cela signifie donc que l’exercice du droit de recours prévu par le droit national ne saurait, sans violer le droit de l’Union, repousser la décision définitive au-delà des délais prévus.

La décision de consentement à l’extension est, quant à elle, enfermée dans un délai de 30 jours, en vertu des articles 27 et 28 de la décision-cadre. Ce délai résulte selon la Cour de ce que, d’une part, la personne recherchée n’est plus en état d’arrestation dans l’État membre d’exécution du mandat d’arrêt européen et a été déjà remise à l’État membre d’émission de ce mandat et, d’autre part, l’autorité judiciaire d’exécution, parce qu’elle a déjà statué sur l’exécution du mandat d’arrêt, dispose déjà d’un certain nombre de renseignements lui permettant de se prononcer en connaissance de cause. Mais, faut-il remarquer, les articles 27 et 28 ne font pas, eux, mention d’une décision « définitive ». Le délai de 30 jours n’empêche donc pas l’exercice d’un droit de recours pouvant aboutir à faire repousser au-delà de ce délai le caractère définitif de la décision !

Mais il y a là, on le comprend aisément, un risque important : celui que l’exercice du recours aboutisse à prolonger de façon excessive la procédure d’extension du mandat d’arrêt européen. C’est pourquoi la Cour estime qu’« il serait contraire tant à la logique qui sous-tend la décision-cadre qu’aux objectifs de celle-ci, visant à accélérer les procédures de remise, que les délais pour adopter une décision définitive au titre des articles 27, paragraphe 4, et 28, paragraphe 3, sous c), de la décision-cadre soient supérieurs à ceux prévus à l’article 17 de celle-ci ». La Cour, faisant clairement œuvre de législateur, décide donc que « afin d’assurer une interprétation et une application cohérentes de la décision-cadre, il convient de considérer qu’un éventuel recours suspensif prévu par la réglementation nationale d’un État membre à l’encontre des décisions visées aux articles 27, paragraphe 4, et 28, paragraphe 3, sous c), de la décision-cadre doit, en tout état de cause, être exercé dans le respect des délais prévus à l’article 17 de la décision-cadre pour l’adoption d’une décision définitive ». Le délai de 90 jours est donc étendu, par voie prétorienne, à l’adoption des décisions de consentement à l’extension.

Il est assez facile de retracer les arguments d’opportunité qui ont conduit à cette solution. Le délai de 30 jours pour adopter la décision de consentement à l’extension risquait d’être trop court pour permettre l’exercice effectif d’un droit au recours. Il existait donc un risque réel de conflit entre le mécanisme de mandat d’arrêt européen et le droit à un recours effectif tel qu’il est conçu dans certaines constitutions nationales. Il fallait donc trouver un moyen d’outrepasser ce délai, en jouant sur le texte (« définitif ») et sur la différence de situation entre la décision d’exécution et la décision consentant à l’extension. Mais il fallait bien trouver un autre délai pour remplacer celui de 30 jours : le seul disponible étant celui de 90 jours de l’article 17, il était donc nécessaire de l’étendre, quitte à prendre de nettes libertés avec l’intention du législateur européen.

Ce petit tour de bonneteau permet donc de rendre le mandat d’arrêt européen compatible avec l’existence d’un droit effectif de recours suspensif en droit national. C’est donc sans crainte d’un éventuel hiatus entre la primauté du droit de l’Union et la protection des droits fondamentaux que le Conseil constitutionnel a pu, dans sa décision du 14 juin 2013[12], conclure à l’inconstitutionnalité de la loi française de transposition de la décision-cadre en ce qu’elle ne prévoit pas de recours contre les décisions de consentement à l’extension d’un mandat d’arrêt européen.

Notes de bas de page