Aides d'Etat

La compétence exceptionnelle du Conseil de l'Union européenne en matière d'aides d'Etat

CJUE, Grde chbre, 4 décembre 2013, Commission contre Conseil, Aff. C-111/10.

CJUE, Grde chbre, 4 décembre 2013, Commission contre Conseil, Aff. C-117/10.

CJUE, Grde chbre, 4 décembre 2013, Commission contre Conseil, Aff. C-118/10.

CJUE, Grde chbre, 4 décembre 2013, Commission contre Conseil, Aff. C-121/10.

La Commission européenne n’est pas la seule institution compétente pour autoriser un régime d’aide d’Etat. On oublie souvent que le Conseil de l’Union européenne (ci-après « le Conseil ») possède une telle capacité mais seulement dans des circonstances bien spécifiques. Les quatre arrêts d’espèce sont l’occasion pour ses deux institutions de défendre leurs compétences respectives en la matière et pour la Cour de Justice d’arbitrer.

En l’espèce, les juges du plateau du Kirchberg sont saisis de quatre recours en annulation formés par la Commission européenne à l’encontre de quatre décisions prises par le Conseil de l’Union autorisant des aides d’Etat au secteur agricole en Lituanie, Pologne, Lettonie et Hongrie [1]. Ces Etats membres appliquaient déjà des régimes d’aides similaires qui avaient fait l’objet d’autorisations de la Commission européenne entre 1996 et 2006[2]. A la suite de ces décisions, la Commission avait formulé une proposition de mesures utiles en vue de modifier ces régimes d’aides d’existants au plus tard au 31 décembre 2009[3]. Les Etats membres concernés ont tous signifié leur acceptation à la Commission de ces mesures utiles. En 2009, ils ont tous formulé séparément une demande au Conseil tendant à la prolongation des régimes existants pour l’acquisition de terres agricoles jusqu’au 31 décembre 2013[4]. Ce dernier a accueilli favorablement leurs demandes.

A la suite de ces autorisations, la Commission a formé quatre recours en annulation contre les quatre décisions du Conseil européen prolongeant les régimes d’aides existant au-delà de la date à laquelle lesdits Etats membres s’étaient engagés à les faire disparaitre. Elle invoque quatre moyens à l’appui de chacun de ses recours tirés de l’incompétence du Conseil, d’un détournement de pouvoir, d’une violation du principe de coopération loyale et d’une erreur manifeste d’appréciation quant à l’existence de circonstances exceptionnelles et d’une violation du principe de proportionnalité.

La Cour de Justice doit dès lors répondre aux questions relative à la compétence du Conseil en matière d’aide d’Etat ainsi qu’au contrôle de l’exercice de celle-ci par les juges de l’Union. En l’espèce, aucun moyen invoqué au soutien des recours en annulation ne prospère devant les juges, les quatre recours en annulation sont donc rejetés et les décisions d’autorisation du Conseil de l’Union maintenues.

Les arrêts d’espèces sont l’occasion pour la Cour de Justice de venir une nouvelle fois préciser la compétence du Conseil en matière d’aide d’Etat sur deux domaines particuliers que sont les critères permettant de déterminer la compétence du Conseil et l’intensité du contrôle exercé par les juges de l’Union européenne sur les décisions prises par ce dernier.

A la lecture de ces arrêts, on peut se demander en quoi la compétence du Conseil est si exceptionnelle que cela en matière d’aides d’Etat ?

La Cour de Justice insiste beaucoup sur le caractère très exceptionnel de la compétence du Conseil afin de préserver autant que faire ce peu le pouvoir de la Commission européenne en la matière. Cette volonté est mue par une préoccupation de cohérence du droit de l’Union qui ne peut être assurée en cas de décisions concurrentes des deux institutions de l’UE. Cependant les juges, ne veulent pas encadrer fortement les pouvoirs du Conseil de l’Union. Il ressort de ces arrêts une volonté de trouver un équilibre entre ces deux préoccupations qui se manifeste par une forte restriction dans la reconnaissance de la compétence du Conseil et un faible contrôle de l’usage qu’il en fait.

Nous verrons, dans un premier temps que la compétence exceptionnelle du Conseil de l’Union en matière d’aides d’Etat est encadrée (I), puis, dans un second temps, la liberté du Conseil dans la mise en œuvre de l’article 108§2 alinéa 3 (II).

I. L’encadrement particulier de la compétence exceptionnelle du Conseil en matière d’aide d’Etat

Le système créé par le droit des aides d’Etat fait de la Commission l’autorité de contrôle de principe des régimes d’aides. Cependant, l’article 108§2 alinéa 3 TFUE a prévu une dérogation à ce principe en permettant au Conseil d’intervenir. En l’espèce, il a fait usage de cette possibilité. Afin de déterminer sa compétence, deux critères sont mis en avant par les juges européens. Premièrement, cela n’est possible que « si des circonstances exceptionnelles justifient une telle décision »[5]. Ainsi, un « État membre peut donc, dans des circonstances bien définies, notifier une aide non pas à la Commission, […], mais au Conseil… »[6]. Il se pose alors la question de l’intégration de cette dérogation dans l’économie générale du système de contrôle des aides d’Etat afin qu’elle n’y porte pas préjudice. Il ressort de l’esprit du traité et de la jurisprudence à ce sujet que « l’article 108, paragraphe 2, troisième alinéa, TFUE vise un cas exceptionnel et particulier, si bien que le pouvoir dont le Conseil se trouve investi par cette disposition revêt manifestement un caractère d’exception ce qui implique que cet article […] doit nécessairement faire l’objet d’une interprétation stricte »[7]. La compétence du Conseil en la matière est donc exceptionnelle et doit se limiter aux cas biens spécifiques dont les circonstances les différencient des régimes d’aides d’Etat habituellement contrôlés par la Commission. Deuxièmement, afin d’éviter une concurrence entre les décisions des deux institutions nuisant à la sécurité juridique, le Conseil ne peut se prononcer si la Commission a déjà adopté une décision définitive[8]. Ce dernier critère peut se manifester soit par l’existence d’une décision de la Commission portant sur le même régime d’aide, soit, malgré le caractère nouveau du régime soumis au Conseil, sur le caractère « tellement indissociable »[9] entre les deux régimes aides d’Etat.

La Cour de Justice tire de l’ensemble de ces éléments des conséquences importantes pour le Conseil en la matière, à savoir que, « la compétence de la Commission s’exerce à titre principal, le Conseil n’étant compétent que dans des circonstances exceptionnelles »[10]. Toute autre solution risquant de compromettre l’équilibre institutionnel mis en place par le droit des aides d’Etat et « la cohérence et l’efficacité de l’action de l’Union »[11].

En l’espèce, afin de rechercher la compétence du Conseil, les juges vont passer en revue toutes les possibilités[12]. Ils confirment dans chaque cas le caractère nouveau du régime d’aide[13]. Cependant, la prise en compte de l’existence de mesures utiles acceptées par les Etats membres[14] afin de caractériser la nature des régimes d’aides autorisés par les décisions du Conseil renforce l’impression de fort encadrement de la compétence du Conseil. Ici, les juges de l’Union européenne consacrent un temps important à l’analyse des indices permettant d’identifier la présence d’une décision de la Commission. Le souci accordé à cette recherche témoigne de la préoccupation de cohérence et de sécurité juridique. Afin de confirmer le caractère dissociable des deux régimes d’aides, les juges retiennent qu’« alors que les lignes directrices agricoles ont été adoptées en 2006, l[es] décision[s] attaquée[s] [font]  largement référence aux effets produits au cours des années 2008 et 2009 par la crise économique et financière sur le secteur agricole »[15] et de ce fait caractérisent un « changement majeur de circonstances »[16] permettant de considérer le Conseil comme compétent.

A la lumière du raisonnement de la Cour, la compétence reconnu au Conseil par l’article 108§2 alinéa 3 TFUE demeure une compétence exceptionnelle d’interprétation stricte. Cette solution, tout en reconnaissant le pouvoir du Conseil en la matière, confirme et renforce la place de la Commission au centre du dispositif de contrôle des aides d’Etat tel qu’il a été créée par le TFUE.

Cependant, cette compétence exceptionnelle est strictement encadrée, il ressort des arrêts d’espèce, la reconnaissance d’une certaine liberté dans l’appréciation par le Conseil du critère des circonstances exceptionnelles.

II. La liberté du Conseil dans la mise en œuvre de l’article 108§2 alinéa 3 TFUE

Si le pouvoir du Conseil en matière d’aide d’Etat doit demeurer une exception selon la Cour de Justice, et que, pour ce faire, il faut limiter au minimum les situations dans lesquelles le Conseil sera compétent. Toutefois, il n’en demeure pas moins que ce dernier « bénéficie, pour l’application de l’article 108, paragraphe 2, troisième alinéa, TFUE, d’un large pouvoir d’appréciation dont l’exercice implique des évaluations complexes d’ordre économique et social, qui doivent être effectuées dans le contexte de l’Union »[17]. Ainsi, dans le cas où les Etats membres sollicitent une décision du Conseil, il reviendra à ce dernier d’apprécier la présence de circonstances exceptionnelles lui permettant de prendre une décision.

En conséquence, il résulte de tout cela que « le contrôle juridictionnel appliqué à l’exercice de ce pouvoir d’appréciation se limite à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation ainsi qu’au contrôle de l’exactitude matérielle des faits retenus et de l’absence d’erreur de droit, d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits ou de détournement de pouvoir »[18]. En l’espèce, les « caractères inhabituel et imprévisible ainsi que de l’ampleur des effets de la crise économique et financière sur l’agriculture »[19] des pays concernés permettent au Conseil de se reconnaitre compétent sur la base du critère des circonstances exceptionnelles sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation. Ce contrôle juridictionnel restreint n’est pas limité à l’appréciation des circonstances exceptionnelles, il se prolonge sur le contrôle du respect du principe de proportionnalité par les décisions prises par le Conseil. En effet, ce large pouvoir d’appréciation qui lui est reconnu dans la prise de décision se confirme par une limitation du contrôle de proportionnalité au minimum. Ainsi, « seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure prise sur le fondement de l’article 108, paragraphe 2, troisième alinéa, TFUE par rapport à l’objectif que le Conseil entend poursuivre peut affecter la légalité d’une telle mesure ».  La Cour de justice ne cherche pas à savoir si la mesure prise par le Conseil est strictement nécessaire à l’objectif poursuivi mais uniquement si elle est « manifestement disproportionnée »[20]. Néanmoins, les juges du plateau du Kirchberg jugent nécessaire d’imposer au Conseil la prise en compte du contexte, ainsi, « le large pouvoir d’appréciation dont dispose le Conseil ne dispense pas celui-ci de prendre en considération, dans son appréciation, les mesures préexistantes spécifiquement destinées à remédier aux circonstances exceptionnelles qui ont justifié l’autorisation du régime d’aides en cause »[21]. En l’espèce, rien dans le contexte ne vient confirmer le caractère manifestement disproportionné des régimes d’aides autorisés[22]. Par conséquent, les décisions du Conseil ne peuvent qu’être confirmées par la Cour de Justice qui refuse de les annuler et déboute la Commission sur tous les moyens soulevés au soutien de ses recours en annulation.

Cette série d’arrêt de la Cour de justice confirme le caractère exceptionnel de la compétence du Conseil en matière d’aide d’Etat. Elle insiste sur le fait que celle-ci doit être d’interprétation stricte. En même temps, elle laisse ce dernier assez libre limitant son contrôle juridictionnel à l’erreur manifeste d’appréciation.

Notes de bas de page

  • CJUE, grde chbre, 4 décembre 2013, Commission contre Conseil, Aff. C-111/10, C-117/10, C-118/10 et C-121/10.
  • C-121/10, pts 16 et 17 ; C-118/10, pt 18 ; C-117/10, pt 18 ; C-111/10, pts 15 et 16.
  • C-121/10, pts 18 et 19 ; C-118/10, pts 19 et 20 ; C-117/10, pts 19 et 20 ; C-111/10, pts 17 et 18.
  • C-121/10, pt 20 ; C-118/10, pt 21 ; C-117/10, pt 21 ; C-111/10, pt 19.
  • C-121/10 pt 37 ; C-118/10, pt 40 ; C-117/10, pt 48 ; C-111/10, pt 36.
  • C-121/10, pt 38 ; C-118/10, pt 41 ; C-117/10, pt 49 ; C-111/10, pt 37.
  • C-121/10, pt 40 ; C-118/10, pt 43 ; C-117/10, pt 51 ; C-111/10, pt 39.
  • C-121/10, pt 43 ; C-118/10, pt 46 ; C-117/10, pt 54 ; C-111/10, pt 42.
  • C-121/10, pt 49 ; C-118/10, pt 52 ; C-117/10, pt 60 ; C-111/10, pt 48.
  • C-121/10, pt 47 ; C-118/10, pt 50 ; C-117/10, pt 58 ; C-111/10, pt 46.
  • C-121/10, pt 48 ; C-118/10, pt 51 ; C-117/10, pt 59 ; C-111/10, pt 47.
  • C-121/10, pts 50 à 56 ; C-118/10, pts 53 à 63 ; C-117/10, pts 61 à 72 ; C-111/10, pts 49 à 55.
  • C-121/10, pt 56 ; C-118/10, pt 63 ; C-117/10, pt 72 ; C-111/10, pt 55.
  • C-121/10, pt 77 ; C-118/10, pt 83 ; C-117/10, pt 92 ; C-111/10, pt 76.
  • C-121/10, pt 65 ; C-118/10, pt 71 ; C-117/10, pt 80 ; C-111/10, pt 64.
  • C-121/10, pt 67 ; C-118/10, pt 73 ; C-117/10, pt 82 ; C-111/10, pt 66.
  • C-121/10, pt 98 ; C-118/10, pt 104 ; C-117/10, pt 113 ; C-111/10, pt 97.
  • C-121/10, pt 98 ; C-118/10, pt 104 ; C-117/10, pt 113 ; C-111/10, pt 97.
  • C-121/10, pt 99; C-118/10, pt 105 ; C-117/10, pt 114 ; C-111/10, pt 98.
  • C-121/10, pt 121; C-118/10, pt 127 ; C-117/10, pt 138 ; C-111/10, pt 117.
  • C-121/10, pt 122; C-118/10, pt 128 ; C-117/10, pt 139 ; C-111/10, pt 118.
  • C-121/10, pt 124 à 126; C-118/10, pts 129 à 131 ; C-117/10, pts 140 à 143 ; C-111/10, pts 119 à 120.