Environnement

Autant en emporte le vent ?!

CJUE, 19 décembre 2013, Vent de colère e.a, aff. C-262/12.

Cet arrêt préjudiciel relatif au tarif d'achat éolien intervient dans un contexte de remise à plat du soutien public aux énergies renouvelables et ce, tant à l'échelon national[4] qu'européen[2]. Pendant plus d'une décennie, les pouvoirs publics nationaux ont eu recours à différents types de mécanismes dont le tarif d'achat afin de doper la croissance de ces énergies peu compétitives. Ce soutien a souvent consisté à accorder un avantage comparatif par voie fiscale. Au nom de la sécurité d'approvisionnement et de la lutte contre le changement climatique, la Commission européenne, gardienne de la concurrence, a fait preuve de clémence comme en attestent les différents encadrements et autres lignes directrices relatives aux aides d’État à l'environnement. Cependant, en raison de la maturité des énergies renouvelables, le collège bruxellois considère qu'il convient « d'adapter les régimes d'aide à ces nouvelles conditions »[3]. Ceci signifie à l'évidence que le soutien public devra dorénavant s'accommoder de fourches caudines plus prégnantes, plus présentes. Si les énergies renouvelables demeurent chères aux yeux des pouvoirs publics, elles ne sauraient l'être trop ![4]  Dans ce contexte, le juge du Palais Royal a été saisi d'une requête tendant à l'annulation des arrêtés ministériels établissant les conditions d'achat de cette forme d'électricité renouvelable[5]. Cette affaire pose la question de la qualification du mode de financement de cette énergie à l'aune du droit des aides d’État. L'arrêt « Vent de colère » s'inscrit sur fond de guérilla contentieuse française alimentée par l'hostilité de riverains craignant pour leur santé et les paysages...Il démontre également l'incapacité des pouvoirs publics français à faire preuve de pédagogie. Le Conseil d’État avait déjà statué sur le dispositif précédent pour conclure à sa validité[6] par application de la jurisprudence de la Cour de justice[7]. Entre-temps, le législateur national a modifié le dispositif[8]. Auparavant, le surcoût inhérent à l'obligation d'achat était intégralement compensé par un fonds du service public abondé par les différentes entreprises du secteur. Désormais, ce surcoût est compensé par les consommateurs en fonction de leur consommation. Eu égard à cette modification, le Conseil d’État a décidé d'interroger au printemps 2012 le juge du Kirchberg. La question préjudicielle, limitée dans sa portée,[9] concerne seulement l'un des critères de l'aide d’État. Pour mémoire, la qualification d'aide d’État suppose la réunion de quatre critère cumulatifs[10]. En l'espèce, il s'agissait de déterminer si le tarif d'achat litigieux était constitutif d'une intervention étatique ou au moyen de ressources étatiques. La Cour de justice procède à un dédoublement de ce critère. En premier lieu, la mesure nationale doit être imputable à l’État. En second lieu, le soutien public doit être accordé directement ou indirectement au moyen de ressources étatiques. S'agissant de l'imputabilité, la qualification ne laisse guère de place au doute[11]. En effet,  le mécanisme de compensation a été institué par le législateur national. En ce qui concerne le second critère, la réponse semblait a priori plus délicate. Après tout, le mécanisme français ne comportait aucun transfert de ressources d’État. Cependant, l'effet utile de l'article 107, § 1er TFUE commande une interprétation extensive. Il s'agit d'appréhender « tous les moyens pécuniaires », à savoir aussi bien ceux « accordés directement par l’État » que ceux « accordés par l'intermédiaire d'un organisme public ou privé, désigné ou institué par cet État en vue de gérer l'aide »[12]. La Cour va encore plus loin. En effet, il suffit que les fonds soient sous contrôle public quand bien même, ils ne seraient « pas de façon permanente en possession du Trésor public »[13]. Dès lors, « des fonds alimentés par des contributions obligatoires imposées par la législation (…), gérés et répartis conformément à cette législation peuvent être considérés comme des ressources d’État »[14]. En d'autres termes, des deniers privés peuvent devenir des deniers publics par destination. C'est le cas en l'espèce. Rappelons que les sommes collectées auprès des consommateurs sont confiées à la Caisse des dépôts et consignations. Celle-ci les verse sur un compte spécifique pour être reversés in fine aux entreprises. En outre, le quantum de la contribution et sa sanction relèvent des pouvoirs publics. Enfin, la loi garantit la couverture intégrale des surcoûts imposés aux entreprises dans l'hypothèse où les contributions des consommateurs seraient insuffisantes. En somme, il s'agit d'une aide publique sur deniers privés ! Par souci pédagogique, la Cour de Luxembourg tient à préciser la distinction avec l'hypothèse « Preussen Elektra ». Dans l'affaire allemande, « les entreprises privées n'étaient pas mandatées par l'Etat (…) pour gérer une ressource d'Etat mais étaient tenues à une obligation d'achat au moyen de leurs ressources financières propres ». Suite à cet arrêt préjudiciel, l'annulation par le Conseil d'Etat ne fait guère de doute et devrait intervenir dans les mois à venir. Néanmoins, une question (préjudicielle) peut en cacher une autre. Le principe de l'annulation étant acquis, la question qui se pose est celle de la modulation des effets dans le temps par le juge du Palais Royal et ce d'autant plus que la Cour de justice, conformément à une jurisprudence classique[15], s'y est refusée. Pourtant, compte tenu de la volonté déjà soulignée des pouvoirs publics français de maintenir un soutien, une telle modulation serait bienvenue afin d'éviter un vide juridique. Cette modulation serait également bienvenue dans une perspective plus large. En effet, cette annulation des arrêtés litigieux risque de retentir à plus ou moins brève échéance sur les autres formes d'énergies renouvelables bénéficiant de tarifs d'achat ( énergie solaire, biomasse ou encore hydroélectricité). En tout état de cause, cette décision renvoie la balle dans le camp du pouvoir politique. Celui-ci est confronté à un dilemme tiraillé qu'il est entre d'une part, les considérations environnementales et d'autre part, les exigences européennes et budgétaires. Côté jardin (!), la France risque d'avoir du mal à atteindre les objectifs fixés par le Paquet énergie-climat de 2009, à savoir 23% en 2020. En effet, la part des énergies renouvelables plafonne à 13% à l'heure actuelle. Côté (C)our(s), le droit des aides d'Etat et la raréfaction des ressources publiques rendent délicates le maintien des dispositifs traditionnels de soutien public. Pourtant, les incertitudes autour du financement public risquent de tarir...le financement privé. Ainsi, suite au renvoi préjudiciel du printemps 2012 et « Doutant de la pérennité du tarif de rachat, les banques refusaient de financer les projets »[16]. Deux pistes peuvent être envisagées. Toutes deux peuvent se targuer d'être européennes. D'une part, il s'agit d'un recours accru au marché, plus précisément aux obligations sur le modèle allemand. D'autre part, il s'agit d'un accroissement des deniers publics par leur mutualisation. En effet, la directive de 2009 sur la promotion des énergies renouvelables[17] prévoit des « partenariats public-public ». Ainsi, un État membre peut cofinancer dans un autre État membre un projet d'énergie renouvelable pour une production statistiquement partagée. Autre possibilité, plusieurs États membres peuvent harmoniser en totalité ou en partie les régimes d'aides qu'ils accordent.

Notes de bas de page

  • « Philippe Martin lance une consultation sur l’évolution du dispositif de soutien aux énergies renouvelables », communique de presse du 12 décembre 2013, site du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.
  • « Aides publiques à l'énergie et à l'environnement : l'UE consulte », Actu-environnement, 18 décembre 2013.
  • Commission européenne, « Réaliser le marché intérieur de l'électricité et tirer le meilleur parti de l'intervention publique », COM(2013) 7243 du 5 novembre 2013, p. 6.
  • C'est là tout le propos d'un récent rapport de la Cour des comptes française. Cour des comptes, La politique de développement des énergies renouvelables, Rapp. Public thématique, La Documentation française, Paris, juillet 2013, 241 p. Voir à ce sujet, P.BILLET, Carton rouge pour les énergies vertes, Environnement et développement durable, n° 10, octobre 2013, alerte 167.
  • Arrêtés du 17 novembre et du 23 décembre 2008.
  • CE, 21 mai 2003, Union Nationale  des Industries utilisatrices d'énergie, UNIDEN, Jurisdata 2003-065487.
  • CJCE, 13 mars 2001, Preussen Elektra, aff. C-379/98, Rec. p. I-2099.
  • Loi n°2003-8 du 3 janvier 2003.
  • En effet, la qualification définitive de la mesure litigieuse en tant qu'aide d’État incombe à la juridiction nationale.
  • Intervention de l’État, affectation des échanges, avantage sélectif, concurrence actuellement ou potentiellement faussée.
  • Le juge de l'Union consacre seulement deux considérants très courts à la question ! (points 17 et 18).
  • Arrêt, point 21.
  • Arrêt, point 21.
  • Arrêt, point 25.
  • Arrêt, point 43. Il est vrai que l'absence de notification ne plaide guère en faveur de la bonne foi...
  • « Le développement de l’éolien terrestre est de nouveau menacé par l'Europe », Le Monde, 20 décembre 2013.
  • Directive 2009/28 du 23 avril 2009 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE, JOUE n° L 140, 5 juin 2009, p. 16.