Environnement

Plan national d’allocation des quotas : quand l’allocation gratuite des quotas entraîne des bénéfices exceptionnels...

CJUE, 5ème chbre, 17 octobre 2013, Iberdrola SA, Gas Natural SGD SA, Gas Naturel SDG SA, Tarragona Power SL, Gas Natural SDG SA, Bizcaia Energia SL, Bahia de Bizcaia Electricidad SL, Aff. jointes C-566/11, C-567/11, C-580/11, C-620-/11 et C-640/11.

Adoptée le 13 octobre 2013, la directive 2003/87[1] a établi un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de  serre ; l’objectif étant que la Communauté réduise ses émissions et respecte les engagements découlant du protocole de Kyoto. En vertu du système instauré, chaque Etat membre adopte un plan national d’allocation des quotas[2] permettant d’allouer des quotas par secteur industriel puis par unité de production. Pour la période 2005-2008, 95% des quotas ont été alloués aux industriels à titre gratuit, dans l’objectif d’éviter une perte de compétitivité des entreprises concernées. Il s’agissait donc d’une mesure provisoire. A cet égard, on mentionnera d’ailleurs que, désormais[3], les quotas sont mis aux enchères.

Les producteurs espagnols d’électricité ont répercuté le prix des quotas sur le prix de vente de l’électricité[4] et donc sur le consommateur final. Cette répercussion combinée à un manque de concurrence a entraîné des bénéfices exceptionnels. Le gouvernement espagnol a réagi en adoptant un arrêté ministériel tendant à réduire la rémunération des entreprises productrices du montant des quotas d’émission de gaz alloués gratuitement. Cet arrêté vient donc compenser l’augmentation des gains des exploitants dans la mesure où cette dernière est partiellement liée à l’allocation gratuite de quotas. C’est précisément cet arrêté ministériel qui est à l’origine du présent litige, conduisant le Tribunal Supremo à poser une question préjudicielle relative à la notion d’allocation de quotas à titre gratuit.  En effet, plusieurs entreprises espagnoles, considérant que le dispositif ministériel neutralise la gratuité des quotas d’émission, ont intenté  des recours en annulation devant la chambre du contentieux administratif de l’Audienca Nacional. Leurs recours ayant été rejetés, elles ont introduit des pourvois en cassation. Le recours préjudiciel introduit concerne l’interprétation qu’il convient de donner à l’article 10 de la directive 2003/87 pour déterminer s’il s’oppose à l’adoption d’un arrêté ministériel  tel que celui en cause.  

Le juge relève tout d’abord, qu’en vertu de  cet article, une réglementation nationale ne peut prévoir la perception de charges au titre de l’allocation des quotas. Cependant, il est tout à fait possible qu’un Etat prenne des mesures économiques et notamment des mesures de contrôle des prix ; à condition toutefois que la gratuité des quotas ne soit pas remise en cause.  L’interprétation de l’article 10 renvoie donc à la question de savoir si l’arrêté ministériel constitue ou non une charge  perçue au titre de l’allocation des quotas ou s’il s’agit d’une mesure de politique économique tendant à contrôler le prix de l’électricité. Or, l’arrêté en  cause a pour objectif de compenser les bénéfices exceptionnels réalisés par les producteurs ; et ce alors que les quotas ont été alloués majoritairement à titre gratuit. Il en aurait été, bien sûr, tout autrement si les professionnels avaient dû s’acquitter d’une somme financière pour obtenir ces quotas. La réglementation espagnole a incontestablement été adoptée afin de remédier à une situation inhérente au marché ; situation dont est d’ailleurs bien consciente la Commission[5].

Le juge s’interroge ensuite sur les éventuelles conséquences de la réglementation espagnole au regard des objectifs de la directive. A cet égard, il rappelle que la réduction des émissions de gaz à effet de serre constitue l’objectif principal. Il poursuit en indiquant que le système mis en place fixe aussi des sous –objectifs à savoir la préservation du développement économique et   de l’emploi, ainsi que celle de l’intégrité du marché intérieur et des conditions de concurrence.

Constatant qu’en affectant les bénéfices exceptionnels perçus par les producteurs d’électricité, la réglementation espagnole ne remet en cause ni le marché des quotas, ni l’objectif environnemental tendant à réduire les émissions, le juge considère que l’article 10 de la directive 2003/87 ne s’oppose pas à une telle réglementation.

Notes de bas de page

  • Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil,  JOCE L 275du 25 octobre 2003.
  • On parle aussi parfois de plan national d’affectation des quotas. Les plans nationaux font l’objet d’un contrôle de la Commission qui, par décision, peut s’y opposer dans un certain délai. Sur cette question, voir « Le rejet des plans nationaux d’allocation des quotas par la Commission : le délai strictement encadré » sous CJUE, 3 octobre 2013, Commission européenne c/ République de Lettonie, aff. C-267/11,  décembre 2013.
  • Et ce depuis le début de l’année 2013.
  • Tous les producteurs espagnols d’électricité reçoivent le même prix  qui est fixé en fonction de l’offre faite par l’exploitant accepté en dernier lieu.
  • Voir communication du 29 novembre 2006 de la Commission au Conseil et au Parlement européen concernant l’évaluation des plans nationaux d’allocation de quotas d’émission de gaz à effet de serre, COM (2006) 725 final.