Environnement

Quand prévention rime avec précaution

CJUE, 11 avril 2013, troisième chambre, Peter Sweetman et autres contre An Bord Pleanála, Aff. C-258/11.

Un projet routier suscitant la perte irréversible d'une partie d'un habitat protégé peut porter atteinte à l'intégrité d'un site d'intérêt européen (ci-après SIC) protégé en vertu de la directive « Habitats » (directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement).

Parmi le contentieux abondant fourni par le droit européen de l'environnement, la directive « Habitats » est régulièrement « nominée ». De manière significative, la mise en œuvre de cette branche du droit de l'UE est érigée, à nouveau serait-on tenté de dire, au rang d'enjeu principal par le nouveau programme d'action pour l'environnement[1]. Dans une UE en crise(s), le respect (du droit) de l'environnement a du mal à prévaloir face aux impératifs socio-économiques qui plus est dans un Etat frappé de plein fouet par la crise tel que l'Irlande. Il s'agissait, en l'espèce, d'un projet de contournement routier de la ville de Galway donc d'un projet non lié à la gestion du site. Une partie de la route projetée, censée traverser le SIC, impliquait la perte définitive d’environ 1,47 hectare de pavement calcaire. Or celui-ci constitue un type d’habitat prioritaire visé à l’annexe I de la directive «habitats». Pourtant, selon les autorités locales, bien qu’ayant localement un grave impact, elle ne portera pas atteinte à l’intégrité de cette zone. Saisi d'un recours, le juge a quo, en l'occurrence la Supreme Courtirlandaise, était confronté à l'application de l'article 6, § 3 de la directive « Habitats ». En vertu de cette disposition, « tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site, mais susceptible d'affecter ce site de manière significative (…) fait l'objet d'une évaluation appropriée de ses incidences sur le site (…) Compte tenu des conclusions de l'évaluation des incidences (…), les autorités nationales ne marquent leur accord (…) qu'après s'être assurées qu'il ne portera pas atteinte à l'intégrité du site ». En l'espèce, l'évaluation requise par l'article 6, § 3 a été réalisée de manière satisfaisante. En revanche, la question se pose des conséquences, des incidences à en tirer. A quelles conditions, le projet litigieux peut-il être considéré comme portant atteinte à l'intégrité du site. Autrement dit, la partie peut-elle être prise pour le tout ?

De manière liminaire, le juge de Luxembourg évacue la question de sa compétence. En effet, le site concerné n'avait pas fait l'objet au moment des faits d'une classification par la Commission. Cependant, conformément à sa jurisprudence, les Etats doivent assurer, en quelque sorte de manière conservatoire, une protection équivalente aux sites proposés jusqu'à la décision de la Commission. Par conséquent, le site entre bien dans la sphère pour ne pas dire dans le « champ d'application » du droit de l'UE selon la formulation classique usitée en matière de droits fondamentaux. Ce préalable étant levé, la Cour de justice s'attache à déterminer si l'effet préjudiciable sur une partie du site porte atteinte à l'intégrité de ce dernier. Pour ce faire, le juge de l'Union rappelle l'économie de la directive « Habitats ». L’article 6  doit être interprété comme un ensemble cohérent au regard des objectifs de conservation de la directive. C'est pourquoi les États membres se voient imposer une série d’obligations visant à assurer le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable des habitats naturels, notamment la réalisation d'une évaluation des incidences, expression du principe de prévention. À cet égard, selon l’article 1er, sous e), de la directive «Habitats», l’état de conservation d’un habitat naturel considéré comme «favorable» implique d'une part, une aire de répartition naturelle ainsi qu'une superficie stables ou en extension et d'autre part, la préservation de la structure et des fonctions spécifiques nécessaires à son maintien à long terme. Par conséquent, sauvegarder l’intégrité d’un site suppose le maintien durable des caractéristiques constitutives du site, liées à la présence d’un type d’habitat naturel justifiant la désignation de ce site. L’autorisation d’un projet, ne peut, dès lors, être octroyée que si les autorités compétentes ont acquis la certitude qu’il est dépourvu d’effets préjudiciables durables à l’intégrité de ce site. Il en est ainsi lorsqu’il ne subsiste aucun doute raisonnable d’un point de vue scientifique. Qu'en est-il en cas d'incertitudes scientifiques sur l'ampleur des effets préjudiciables ? Selon la Cour de justice, l’autorité locale doit intégrer le principe de précaution. Il apparaît donc que l'évaluation d'incidences, formalisation juridique du principe de prévention peut conduire au principe « siamois » de précaution (art. 191, § 1er TFUE). Rappelons que les principes environnementaux ont vocation en tant que principes directeurs à guider l'interprétation du juge. Cette interprétation se justifie d'autant plus s'agissant d'un habitat « prioritaire ». Pour mémoire, l'UE endosse une responsabilité particulière dans leur protection. Il s'agit, en effet, d'une composante du patrimoine naturel commun ( 4ème considérant de la directive « Habitats »). En somme, si, à la suite de l’évaluation des incidences prévue par l'article 6,§ 3, il apparaît que le projet entraînera la perte durable et irréparable de tout ou partie d’un type d’habitat naturel prioritaire, il y a lieu de considérer que ce projet portera atteinte à l’intégrité du site. De prime abord, cet arrêt ne peut que satisfaire les juristes (et les) amoureux de la nature. Cependant, cette affaire pose de nouveau la question de la capacité de la directive « Habitats » à concilier exigences écologiques et considérations socio-économiques. En effet, la protection zonale bien que nécessaire n'est pas pour autant suffisante. Pour ne pas se contenter d'une victoire à la Pyrrhus, le développement durable poursuivi par la directive « Habitats » suppose une réorientation des compétences de l'UE ayant trait à l'aménagement du territoire ( cohésion, transports) afin d'inciter les Etats membres à opérer une transition vers une « économie verte »[2].

Notes de bas de page

  • Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil relative à un programme d'action général de l'Union pour l'environnement à l'horizon 2020, COM(2012) 710 final du 29 novembre 2012.
  • Idem.