Environnement

Un ministre ne fait pas (toujours) la loi!

CJUE, 2ème CH., 18 juillet 2013, aff. C-515/11, Deutsche Umwelthilfe eV/Bundesrepublik Deutschland.

Cet arrêt prononcé au cœur de l'été 2013 est dans l'air du temps à plusieurs égards. Tout d'abord, il vient s'inscrire dans le cadre de relations pour le moins complexes sinon dialectiques entre l'ordre juridique de l'Union et le droit international (de l'environnement), et plus précisément la Convention d'Aarhus[1]. En outre, nouvel exemple de « pluralisme juridique »[2], cet arrêt met en présence plusieurs systèmes : droit international, droit de l'Union européenne et droit interne. Dans l'affaire commentée, la Cour de Luxembourg devait préciser le champ d'application de la directive 2003/4[3] destinée à mettre en œuvre le premier pilier (à savoir le droit à l'information) du triptyque de la Convention d'Aarhus[4]. Cette législation européenne aligne le droit de l'Union sur cet « instrument universel de (…) démocratie environnementale »[5]. Dès lors, l'Union s'est engagée à garantir l'accès à l'information environnementale détenue par les pouvoirs publics au bénéfice des citoyens européens et de manière plus générale, au profit de toute personne physique ou morale résidant sur le territoire de l'Union. Qui dit droit à l'information dit obligation d'information. En l'espèce, il s'agissait de déterminer le champ exact des débiteurs de l'obligation d'information. Cet arrêt fait écho à une affaire récente. Le juge du Kirchberg avait déjà eu l'occasion d'esquisser une définition fonctionnelle des autorités publiques concernées par la directive « Accès à l'information »[6]. En effet, la directive prévoit une dérogation au profit des « autorités publiques agissant dans l'exercice de pouvoir législatifs ». A l'évidence, la ratio legis de cette règle s'explique aisément : la démocratie administrative s'arrête où commence la démocratie politique. Autrement dit, la démocratie participative ne saurait empiéter sur la démocratie représentative[7]. Un ministre intervenant dans le cadre de la procédure législative est donc considéré comme un organe législatif. Dans l'affaire annotée, le juge de l'Union européenne vient répondre à une hypothèse voisine mais distincte. Est-il possible d'étendre cette solution à « l'ensemble des procédures permettant l'élaboration de normes générales et abstraites, y compris de rang inférieur à la loi »[8] ? En l'espèce, un ministre avait adopté un règlement relatif à l'étiquetage énergétique des véhicules après concertation avec des représentants de l'industrie automobile. Une association environnementale souhaitait obtenir communication de la correspondance entre l'autorité publique et le lobby automobile préalable à l'adoption de la réglementation. Un refus lui avait été opposé au nom de l'exception prévue par la directive au profit des organes législatifs. La Cour de justice adopte alors une interprétation téléologique de la « Convention-mère » et de la « directive-fille »[9]. Conformément à la dichotomie entre démocratie politique et démocratie administrative, la Convention « distingue le régime des actes législatifs de celui des actes règlementaires »[10]. Par conséquent, l'« immunité » du pouvoir législatif est d'interprétation stricte. Dès lors, elle ne saurait être étendue aux « dispositions normatives de rang inférieur »[11]. Gageons que cette jurisprudence et à travers elle l'environnement permettra d'approfondir notre démocratie administrative[12]. Rappelons que le renforcement des droits octroyés aux ONG, « association spontanée de citoyens » pour la « défense privée des intérêts collectifs »[13], constitue un indispensable prélude à la définition collective, à la coproduction du Bien commun[14]. Or, il s'agit là du parent pauvre de la démocratie administrative française plus encline à privilégier le volet contentieux[15].

Notes de bas de page

  • A ce propos, voir N. de SADELEER et C.PONCELET, Contestation des actes des institutions de l'Union européenne à l'épreuve de la Convention d'Aarhus, RTDE, 2013, p.7.
  • Selon la célèbre formule de Mireille Delmas-Marty. Voir notamment M. DELMAS-MARTY, « Les forces imaginantes du droit-le pluralisme ordonné », Le Seuil Paris, 2006.
  • Directive 2003/4 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil, JOUE L 41, p.26.
  • Convention d'Aarhus du 25 juin 1998 sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement approuvée par la Communauté européenne par la décision 2005/370/CE du Conseil du 17 février 2005, JOUE n° L 124, p.1. Cet instrument conventionnel, adopté sous l'égide de la Commission économique pour l'Europe des Nations Unies, est entré en vigueur le 30 octobre 2001.
  • M.PRIEUR, La Convention d'Aarhus, instrument universel de la démocratie environnementale, RJE, n°2/1999, pp. 9-29.
  • CJUE, gde ch., 14 février 2012, aff. C-204/09, Flachglas Torgau.
  • Comme le souligne le Doyen Prieur, « il s'avère que la démocratie administrative, parce qu'elle risque de remettre en cause le pouvoir des élus et le pouvoir de l'administration, a du mal à s'imposer ». M. PRIEUR, Information et participation du public en matière d'environnement ; influence du droit international et communautaire, in M.PÂQUES et M.FAURE (dir.),La protection de l'environnement au cœur du système juridique international et du droit interne. Acteurs, valeurs et efficacité, Bruylant, Bruxelles, 2003, p. 293. C'est nous qui soulignons.
  • Arrêt, point 26.
  • Arrêt, point 32.
  • Arrêt, point 33.
  • Arrêt, point 36.
  • Ainsi que le note le Doyen Prieur, « l'environnement a contribué très largement à accélérer et à renforcer ce mouvement de démocratisation administrative ». M. PRIEUR, Information et participation du public en matière d'environnement ; influence du droit international et communautaire, prec., p. 294.
  • P-M. DUPUY, Le concept de société civile internationale, identification et genèse, in H. GHERARI et S.SZUREK (dir.), L'émergence de la société civile internationale, vers la privatisation du droit international ?, Cahiers internationaux, Editions Pedone, Paris, 2003, p. 10.
  • B.FAURE, Les deux conceptions de la démocratie administrative, RFDA, 2013, p. 709 .
  • Comme le souligne Bertrand Faure, « il faut bien reconnaître que la résurgence des droits de l'homme de 1789, la pénétration du thème de l'État de droit comme références sacrées de notre démocratie politique depuis une trentaine d'années auront plus puissamment et adroitement armé l'administré-requérant que l'administré-citoyen. ». B.FAURE, Les deux conceptions de la démocratie administrative, prec.