Santé publique

Assouplissement des mesures de surveillance et d’éradication des EST : le recours de la France rejeté

CJUE, 4ème Chbre, 11 jullet 2013, République française c/ Commission européenne, Aff. C-601/11 P.

Cette affaire trouve son origine dans la modification par la Commission européenne de l’annexe VII du règlement 999/2001 relatif aux encéphalopathies spongiformes transmissibles ou EST[1], modification qui a débouché sur l’adoption des règlements 727/2007[2] et 746/2008[3].  Le règlement  999/2001[4] prévoit des mesures concernant les animaux suspectés d’être infectés, les animaux infectés, et les animaux à risque. Il impose en outre la mise en place annuelle, par chacun des Etats membres de l’Union, d’un programme de surveillance[5]. En 2005, suite à la confirmation d’un cas d’ESB en France[6], le programme de surveillance des caprins a été renforcé. Puis, en 2006, suite à la détection de nouveaux cas[7], la surveillance des ovins est à son tour accrue. 

De manière concomitante à l’existence de ces cas, la Commission européenne a proposé un assouplissement des mesures d’éradication pour les petits ruminants. Elle considère notamment que, lorsque l’ESB est exclue,  l’abattage de la totalité d’un cheptel est disproportionné dans la mesure où il n’y a pas de  risque pour la santé publique. Conformément au règlement 178//2002[8], la Commission a saisi l’Autorité européenne de sécurité des aliments (AESA) afin que celle-ci procède à une évaluation des risques, et a soumis sa proposition au vote du Comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale. Adopté le 26 juin 2007, le règlement 727/2007 permet aux Etats de ne pas mettre à mort les animaux identifiés comme porteurs d’une EST, de remplacer la mise à mort par un abattage à des fins de consommation humaine sous conditions et de décider du maintien en exploitation des animaux issus d’un troupeau infesté par une EST. Le règlement 746/2008 a apporté quelques précisions quant à la motivation, sans revenir sur les modifications introduites par le règlement 727/2007. Non convaincue par les avis rendus par l’AESA[9], et alors que ces derniers diffèrent au moins partiellement de ceux adoptés par l’Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA)[10],  la France a introduit un recours en annulation  devant le Tribunal de l’Union européenne[11]. Ce dernier[12], considérant que la Commission n’a  violé ni le principe de précaution, ni   l’obligation de maintenir un niveau élevé de protection de la santé, a rejeté le recours. La France a donc saisi la Cour pour violation de motivation, dénaturation des faits, erreur dans la qualification juridique des faits et erreur de droit tenant à la violation de l’article 24 bis du règlement 999/2001[13] et du principe de précaution.   Elle demande l’annulation de l’arrêt et du règlement litigieux ou le renvoi de l’affaire.

Concernant le premier moyen, après avoir rappelé que la motivation du Tribunal peut être simplement implicite, la Cour considère que le juge a correctement vérifié la prise en considération par le règlement 727/2007 des avis scientifiques disponibles et des incertitudes scientifiques.

Selon la République française, le Tribunal a dénaturé la portée des avis de l’AESA, et confondu l’absence de certitude de l’existence d’un risque et la faible probabilité que ce risque se réalise. Plus généralement, il s’agit de déterminer si la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation  en considérant que le risque de transmission à l’homme des EST, est extrêmement faible. Or, le Tribunal a tenu compte de la déclaration du SEAC[14], et a appliqué la jurisprudence de la Cour selon laquelle des mesures nouvelles et éventuellement moins contraignantes peuvent et doivent être adoptées lorsqu’elles sont justifiées par des éléments nouveaux[15]. Le deuxième moyen est donc rejeté.

Le troisième moyen porte sur l’erreur qu’aurait commise le Tribunal dans la qualification juridique des faits. Les arguments de la France sont balayés par le juge pour qui le Tribunal s’est livré à une constatation des faits et non à  leur qualification juridique. 

Le raisonnement qui conduit la Cour à rejeter le quatrième moyen est incontestablement intéressant au regard de la gestion des risques sanitaires par les autorités de l’Union européenne. Le juge interprète l’article 24 bis du règlement 999/2001 comme une sorte de garde -fou et non comme une disposition excluant tout assouplissement des mesures existantes. Il se réfère aux travaux préparatoires selon lesquels, l’article 24 bis a pour objectif d’éviter l’adoption de mesures qui diminueraient le niveau de protection de la santé humaine et animale. Pour écarter les arguments de la France, la Cour indique qu’une comparaison entre les mesures adoptées et les mesures antérieures n’est pas imposée par le texte. Elle opère ensuite un renvoi à l’article 7 du règlement 178/2002[16] qui impose que, dans un contexte d’incertitude juridique, les mesures soient réexaminées et proportionnées à l’objectif poursuivi par l’Union, à savoir un niveau élevé de protection de la santé. Toute mesure ne doit donc pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour protéger la santé publique.  On relèvera  que, selon la Cour, le niveau de protection est étroitement lié au niveau de risque jugé acceptable pour la société et donc aux connaissances scientifiques disponibles. De l’exigence d’un niveau élevé de protection, fondement de toute mesure de gestion des risques, on passe à un niveau de risque acceptable pour la société ; le principe de précaution imposant à toute autorité publique de gérer le risque de manière à le circonscrire à un niveau acceptable (pt 211). En d’autres termes, si la Commission doit maintenir un niveau élevé de protection de la santé, elle n’a  pas, en revanche, l’obligation de faire en sorte que ce niveau soit le plus élevé possible. Le niveau de protection de la santé publique peut être considéré comme suffisant à partir du moment où le niveau de risque est jugé acceptable pour la société. A cet égard, le juge rappelle que la Commission dispose d’un large pouvoir discrétionnaire, ce que la France ne conteste d’ailleurs pas, et que dès lors le tribunal devait limiter son contrôle à un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation (pt 143 et 144).

Somme toute, la question centrale est celle du niveau de protection de la santé humaine et animale. En vertu de la solution dégagée, le niveau de protection de la santé publique peut être considéré comme suffisant à partir du moment où le niveau de risque est jugé acceptable pour la société. On peut s’interroger sur le bien -fondé de la corrélation établie par le juge entre le niveau de protection de la santé et le niveau de risque jugé acceptable. N’est-elle pas d’application difficile ? Et ce alors que, compte tenu  de son champ d’application, le recours au principe de précaution reste délicat, notamment parce que l’expertise scientifique joue un rôle considérable sur la solution juridique

On regrettera également que la Cour qualifie les mesures adoptées de mesures préventives alors qu’elle  se place sur le terrain de la précaution. Sans doute aurait-il été préférable, dans un souci de clarté et pour éviter tout amalgame avec le principe de prévention  qui constitue aussi un principe de gestion des risques, de parler de mesures de précaution.

Notes de bas de page

  • Règlement 999/2001/CE  du Parlement européen et du Conseil du 22 mai 2001 fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l’éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles, JOCE L 147 du 31 mai 2001 ;  ce texte  rassemble toutes les dispositions visant à lutter contre les EST parmi lesquelles on trouve l’ESB ou « maladie de la vache folle » transmissible à l’homme, mais aussi la tremblante classique et la tremblante atypique. En théorie, l’ESB peut infecter non seulement les bovins mais aussi les ovins et les caprins. C’est donc la raison pour laquelle le programme de prévention, d’éradication et de lutte concerne toutes les formes d’encéphalopathies spongiformes. .
  • Règlement 727/2007/CE de la Commission du 26 juin 2007 modifiant les annexes I, III, VII et X du règlement 999/2001/CE du Parlement européen et du Conseil fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l'éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles,  JOUE L 165 du 27 juin 2007.
  • Règlement 746/2008/CE  de la Commission du 17 juin 2008 modifiant l’annexe VII du règlement (CE) n o 999/2001 du Parlement européen et du Conseil fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l’éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles,  JOUE  L 202 du 31 juillet 2008.
  • Ce règlement a été modifié à plusieurs reprises entre 2001 et 2007.
  • Cette surveillance se fait notamment grâce à l’utilisation de tests de dépistage rapides.
  • La présence d’une ESB ayant été détectée sur une chèvre.
  • Un cas d’ovin en provenance de Chypre et deux cas en provenance de France.
  • Règlement 178/2002/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires,  JOCE L 31 du 1 février 2002 ; voir notamment article 6 concernant l’analyse des risques et article 58 relatif au Comité permanent.   
  • Avis rendus en 2005 sur la classification des cas d’EST, en 2007 sur l’évaluation quantitative du risque ESB et sur le risque relatif aux EST,
  • L’AFSSA est intégrée, depuis le 1er  juillet 2010, à l’Anses, Agence française de sécurité sanitaire.
  • Recours introduit en date du 17 juillet 2007.
  • Trib.UE,  3ème Chbre, 9 septembre 2011, France c/  Commission, Aff. T-257/07.
  • L’article 24 bis du règlement 999/2001 indique que les modifications des annexes sont fondées sur une évaluation appropriée des risques potentiels pour la santé humaine  et animale et  (….) maintiennent, ou (….) augmentent le niveau de protection de la santé humaine et animale. 
  • Spongiform Encephalopathy Advisory Committee
  • Voir notamment, CJUE, 3ème chbre, 12 janvier 2006,  Agrarproduktion Staebelow, Aff. C-504/04
  • Voir règlement 178/2002, op.cit.