Environnement

A l'Est, rien de nouv...eau?

CJUE, 11 septembre 2014, Commission/Allemagne, aff. C-525/12

Si la zone euro met à l'épreuve le couple franco-allemand[1], en revanche, le droit de l'eau réunit ces deux riverains du Rhin devant le prétoire de la Cour de justice. Tandis que la France était confrontée à ses turpitudes s'agissant des pollutions d''origine agricole (encore!)[2], l'Allemagne était poursuivie par la Commission européenne. 

L'affaire en question concernait le respect de la directive-cadre sur l'eau[3] (ci-après DCE). Cet instrument repose notamment sur le principe de la tarification des services liés à l'eau, déclinaison sectorielle du principe du pollueur-payeur. En vertu de l'article 9 de la DCE, « Les États membres tiennent compte du principe de la récupération des coûts des services liés à l'utilisation de l'eau, y compris les coûts pour l'environnement et les ressources, eu égard à l'analyse économique effectuée conformément à l'annexe III et conformément, en particulier, au principe du pollueur-payeur ».

Par conséquent, une approche économique de la gestion et de la protection de l'eau est préconisée. Il s'agit de réduire la consommation ou la pollution des ressources naturelles. La tarification doit permettre d'augmenter le prix de la ressource pratiqué à l'égard du pollueur répercuté in fine sur le consommateur, afin de conduire à une baisse de la demande et de financer la lutte contre la pollution[4]. Ce faisant, il s'agit d'inciter les consommateurs à utiliser les ressources en eau de manière efficace. A cette fin, la directive énonce une série d'usages relevant de la tarification. Selon l'article 2, point 38 de la DCE, il s'agit de « tous les services qui couvrent, pour les ménages, les institutions publiques ou une activité économique quelconque:

a) le captage, l'endiguement, le stockage, le traitement et la distribution d'eau de surface ou d'eau souterraine;

b) les installations de collecte et de traitement des eaux usées qui effectuent ensuite des rejets dans les eaux de surface». La Commission reprochait à l'Allemagne d'avoir exclu du champ d'application de ce principe certains services. Il incombait donc au juge du Kirchberg d'interpréter la notion de « services liés à l'eau » et par voie de conséquence, la portée du principe de tarification.

Cette affaire revêtait une grande importance pour deux motifs soulignés par l'avocat général[5]. Tout d'abord, c'est la première fois que le juge du Kirchberg était amené à se prononcer sur ce principe. Ensuite, il s'agissait d'une affaire « pilote », source potentielle de nombreux recours si l'analyse de la Commission était avalisée par la Cour de justice. Ceci explique le grand nombre d'Etats membres étant intervenus à l'instance ( pas moins de six Etats membres!).

Faute de définition de la notion de services, il s'avère délicat de déterminer la portée des articles 2, point 38 et 9 de la DCE.

Pour ce faire, la Cour de justice opère de manière classique en mêlant interprétations historique, téléologique et systémique. Inspirée par la subsidiarité, la Cour estime que la DCE « n'impose pas (...) une obligation généralisée de tarification de toutes les activités liées à l'utilisation de l'eau »[6].

Subsidiarité institutionnelle tout d'abord : il appartient aux Etats d'élaborer des programmes d'action adaptés aux conditions locales et régionales.

Subsidiarité instrumentale ensuite : la tarification est un outil parmi d'autres de la gestion qualitative de l'eau.

Le juge du Kirchberg a ainsi tari à la source l'éventuel flot de requêtes en manquement...mais pas les questions relatives à l'effectivité de la DCE.

Ce faisant, la théorie du « double dividende » inhérente au principe du pollueur-payeur est ignorée. Pourtant, la récupération des coûts externes est une source de recettes publiques difficilement négligeable dans un contexte de restrictions budgétaires. Or, la gestion qualitative de l'eau est particulièrement onéreuse. Bien que regrettable, cette approche restrictive est conforme aux souhaits du législateur de l'Union. Rappelons que selon l'article 9 de la DCE, la politique de tarification des coûts doit seulement « se rapprocher » d'une internalisation stricte des coûts externes. Il convient de souligner que la première moûture de la DCE prévoyait une approche plus stricte et donc plus protectrice de l'environnement. Selon certains observateurs avisés du  droit de l'environnement, « cette marge d'appréciation (laissée) aux États membres (est) antinomique d'un véritable instrument économique »[7]. Selon Patrick Thieffry, la canalisation des coûts externes environnementaux devrait être obligatoire comme le prévoyait le premier projet de directive cadre. Dans le cadre des rapports relatifs à la mise en œuvre de la DCE, la Commission a d'ailleurs relevé à plusieurs reprises la surexploitation des ressources en eau et un niveau élevé de pollution provenant de sources diffuses. A l'évidence, rien de nouv...eau.

Notes de bas de page

  • Zone euro : sortir du dialogue de sourds, Le Monde, 7 octobre 2014.
  • CJUE, 4 septembre 2014, Commission/France, aff. C-237/12.
  • Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, Journal Officiel de l'Union européenne n° L 327, p.1.
  • Cette double finalité à la fois prescriptive et budgétaire définit la théorie du double dividende.
  • Conclusions de M. l'Avocat général Niilo Jääskinen présentées le 22 mai 2014.
  • Arrêt annoté, point 48.
  • P.THIEFFRY, Politique communautaire de l'eau, JCl Environnement et développement durable, fasc. 600.