Environnement

Atmosphère, atmosphère...

CJUE, 19 novembre 2014, ClientEarth, aff.C-404/14.

Ce litige britannique soulève à nouveau la question épineuse et lancinante de la lutte contre la pollution atmosphérique au sein de l'Union européenne. Cette forme de pollution à la fois locale mais aussi transfrontalière a suscité l'intérêt du législateur européen de manière très précoce[1]. La directive 2008/50 dite « Qualité de l'air ambiant »[2] adoptée en vertu de la stratégie thématique sur la pollution atmosphérique[3] prévoit un suivi de la concentration des polluants et l'adoption subséquente de plans d'action par les Etats membres. En vertu de l'article 13 de la directive, les objectifs doivent être atteints à l'échéance 2010. Par exception, la directive permet aux Etats membres de demander un report à la Commission à l'horizon 2015 pour des régions particulièrement affectées ( article 22). En l'espèce, le requérant, une ONG environnementale, met en cause la qualité non seulement de l'air mais aussi celle des plans adoptés par les autorités publiques dans 16 des 40 zones. En outre, le délai prévu excède celui prévu par la législation européenne ( celui-ci s'échelonne jusqu'en 2025 au lieu de 2015). Enfin, il apparaît que les pouvoirs publics britanniques n'ont pas procédé à une demande de report. Les questions auxquelles était confronté le juge du Kirchberg était les suivantes : un Etat n'ayant pas respecté ses obligations au titre de l'article 13 est-il dans l'obligation de procéder à une demande de report telle que prévue par l'article 22 ? L'adoption d'un plan en l'absence d'une telle demande est-elle suffisante ?

Selon la Cour, le défaut de respect des valeurs limites d'émission prévues pour l'un des polluants visés par la directive ( en l'occurrence, le dioxyde d'azote) après le 1er janvier 2010 conjugué à l'absence de demande de report constitue une double violation et ce quand bien même, l'Etat aurait élaboré un plan d'action. En effet, l'octroi d'un report n'est pas de droit. La Commission examine le plan en question selon une méthodologie bien établie[4] : le dépassement doit être imputable à l'un des facteurs suivants : la pollution atmosphérique transfrontalière, des conditions climatiques défavorables ou des caractéristiques spécifiques du site. En outre, les valeurs limites doivent être respectées à l'expiration de la période d'exemption. La pratique montre que la Commission refuse le report pour deux grandes catégories de raisons :

- soit une insuffisance des données relatives à la région concernée,

- soit une insuffisance du plan

Les efforts du juge en matière de la lutte contre la pollution atmosphérique ne sont guère relayés par le législateur européen. En effet, au printemps 2013, les Etats membres ne sont pas parvenus à s'accorder quant à la révision de la directive « Qualité de l'air ambiant »[5]. Il a même été envisagé de modifier les valeurs limites d'émission dans un sens régressif ![6]. Pourtant, les valeurs limites posées sont en retrait au regard de celles préconisées par l'OMS. A cet égard, un alignement sur les recommandations internationales serait bienvenu. Las ! La  Commission Juncker conforte ce mouvement empreint de régression. En effet, le collège bruxellois vient d'annoncer l'abandon de toute ambition réformatrice en la matière. Ce faisant, la directive en question s'inscrit dans une tendance plus générale assez peu favorable à l'environnement. Ainsi, plusieurs projets législatifs ont été abandonnés[7]. En d'autres termes, l'atmosphère à Bruxelles n'est guère propice à la protection de l'air...Jusqu'à présent, peu de propositions d'actes environnementaux avaient été écartées. Les motifs invoqués étaient relatifs à la subsidiarité[8]. Il semble bien que cela soit le cas en l'espèce[9]. Selon la nouvelle Commission, il s'agit de se focaliser sur des thématiques plus « politiques ». faut-il comprendre que la qualité de l'air et ses répercussions sur la santé des citoyens européens n'est pas suffisamment politique. Rappelons que la  directive « Qualité de l'air ambiant » a été adoptée sur le fondement de l'ex-article 175 TCE. Dès lors, il s'agit d'une mesure d'harmonisation minimale et qui a vocation à le demeurer selon toute vraisemblance. Si l'Union décline sa compétence, la balle est nécessairement dans le camp des autorités nationales, notamment locales....subsidiarité oblige. A cet égard, le projet de loi relatif à la transition énergétique prévoit à l'initiative du maire l'instauration de zones de restriction de la circulation afin de limiter la pollution atmosphérique dans les zones les plus exposées. Ceci étant, quand bien même certains pouvoirs publics locaux adopteraient de telles mesures, ne serait-ce pas une « victoire à la Pyrrhus » ? Cette pollution est certes locale mais aussi transfrontalière...dès lors, le risque existe d'une action locale contre-carrée par l'inaction d'autres acteurs....ce risque loin d'être fantasmatique est particulièrement prégnant au sein d'une Union européenne préoccupée par les considérations budgétaires et économiques ; Union européenne au sein de laquelle la diversité est synonyme de désunion. Dès lors, loin d'un cercle vert...ueux généré par des mesures nationales, un cercle vicieux pourrait alors s'instaurer. Malgré les différences géographiques et climatiques, les citoyens européens sont logés à la même enseigne. Ainsi, « Selon un rapport publié en 2013 par l’Agence européenne pour l’environnement, neuf citadins de l’Union européenne sur dix respirent au moins un polluant atmosphérique parmi les plus nocifs, à des niveaux que l’OMS juge dangereux pour la santé »[10]. A problème commun, solution commune ?

Notes de bas de page

  • Le cadre juridique date de la fin des années 1970. Illustration de ce caractère transfrontalier, l'Union européenne a notamment conclu la Convention de Genève du 14 novembre 1979 relative à la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, ( décision 81/462 du Conseil du 11 juin 1981, JOCE, n° L 171, 27 juin 1981).
  • Directive du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l'air ambiant et un air pur pour l'Europe, Journal Officiel de l'Union européenne n° L 152, p. 1
  • Communication « Une stratégie thématique sur la pollution atmosphérique », COM(2005) 446 final du 21 septembre 2005.
  • Dans une communication (COM(2008) 403) et un document de travail (SEC(2008) 2132) adoptés en 2008, la Commission a décrit la méthode destinée à évaluer les notifications nationales de report des délais.
  • Qualité de l'air : la Commission proposera une stratégie pragmatique à l'automne, 7 juin 2013, site Actu-environnement.
  • M.PRIEUR et G.SOZZO(dir.), La non régression en droit de l'environnement, Bruylant, Bruxelles, 2012.
  • Environnement : les coupes drastiques de la Commission pour 2015, 17 décembre 2014, site Actu-environnement.
  • Plusieurs initiatives relatives à la pollution marine ont été abandonnées au motif que les Etats membres peuvent mieux faire.
  • « La Commission estime que les thématiques couvertes ne sont pas de son ressort – c'est aux Etats de prendre en charge ces questions au niveau national. Ou alors qu'aucun accord ne sera possible dans un avenir proche, avec le Parlement européen et le Conseil – les Etats. Et qu'il vaut mieux laisser tomber plutôt que de gaspiller son énergie ». Le coup de balai se précise : la Commission européenne veut abandonner 80 projets en 2015, Dans la bulle de Bruxelles, blog du Monde.
  • Dans quelle ville européenne respire-t-on le mieux ?, Le Monde, 5 juin 2014.