Effets du droit de l'Union dans les Etats membres

De l'importance de l'autorité de la chose jugée en question(s)...

CJUE, 2ème Ch.,10 juillet 2014, Impresa Pizzarotti & C. Spa contre Comune di Bari et autres, Aff. C-213/13.

L’année 2014 célèbre le cinquantième anniversaire de l’arrêt « Costa »[1], dans lequel la Cour de justice a affirmé la primauté du droit de l’Union européenne. Cinquante ans plus tard les contours de cette primauté ne sont toujours pas définis de manière exhaustive et la « délicate question du conflit entre les principes imposant en droit interne le respect de l'autorité de chose jugée d'une part, et les exigences de primauté effective du droit d'autre part »[2], constitue un emblème de ces incertitudes.

L’arrêt « Pizzarotti » convoque d’ailleurs des acteurs familiers de ce type de contentieux, puisqu’il s’agit de nouveau d’une juridiction italienne qui opère le renvoi préjudiciel à la Cour de justice[3] et il s’agit encore de l’article 2909 du Code civil italien selon lequel « Les constatations contenues dans un jugement passé en force de chose jugée s'imposent à tous égards aux parties, à leurs héritiers ou à leurs ayants cause »[4].

En l’espèce, en 2003, dans le but de réaliser le projet de création de la nouvelle cité judiciaire de Bari destinée à la rationalisation des ressources mises à la disposition des juridictions relevant de son arrondissement, le Comune di Bari a publié un avis d’étude de marché aux fins de la réalisation, dans les plus brefs délais, d’un nouveau siège unique pour l’accueil de ces juridictions. Pour financer ce projet, les ressources publiques s’élevaient à 43,5 millions d’euros et 3 millions d’euros devaient correspondre aux montants des loyers annuels supportés par le Comune di Bari pour la location des immeubles.

La proposition de la société « Pizzarotti » a été retenue par une décision n° 1045/2003. Cette décision prévoyait qu’une partie des ouvrages serait vendue au Comune di Bari pour la somme de 43 millions d’euros et la partie restante serait mise en location pour un loyer annuel de 3 millions d’euros.

Suite à une diminution drastique des ressources publiques intervenue en 2004, le Comune di Bari a demandé à la société de modifier sa proposition, ce à quoi Pizzarotti a répondu favorablement. Le financement public a par la suite été complètement supprimé. Pizzarotti a de nouveau formulé une proposition faisant état de la possibilité de réaliser les ouvrages destinés à la location.

Devant le silence et l’absence d’action des autorités communales, Pizzarotti a engagé une procédure visant à dénoncer l’illégalité du silence de l’administration.

Après un jugement défavorable en premier ressort, le Consiglio di Stato a fait droit à l’appel de Pizzarotti par l’arrêt n° 4267/2007. Estimant que la procédure n’avait pas été clôturée par l’approbation du résultat de l’étude de marché, il a décidé dans cet arrêt que le Comune di Bari, « dans le respect des principes du raisonnable, de la bonne foi et de la confiance légitime, doit, en menant à bien ses propres actes, clore la procédure par une conclusion vraisemblablement appropriée, en vérifiant, dans le cadre des propositions parvenues, la possibilité de réaliser l’ouvrage dans les limites du cadre économique modifié ».

Saisi aux fins de l’exécution de son arrêt, le Consiglio di Stato a constaté l’inertie du Comune dans un arrêt de 2008 et a nommé le préfet de Bari en tant que commisario ad acta, c’est-à-dire que ce dernier devait prendre les mesures nécessaires à l’exécution de l’arrêt. Celui-ci a établi la validité des propositions de Pizzarotti et a constaté que la procédure relative à l’étude de marché s’était conclue de manière positive.

Pourtant le Comune di Bari a mis un terme à la procédure, en faisant état de l’absence de conformité de la dernière proposition de Pizzarotti.

Les deux protagonistes ont chacun introduit un recours devant le Consiglio di Stato, Pizzarotti faisant valoir que le Comune di Bari n’avait pas correctement exécuté l’arrêt de 2008, le Comune dénonçant pour sa part l’absence de constatation de la détérioration des conditions ayant affecté la réalisation de la procédure.

Par une nouvelle décision d’exécution de 2010, le Consiglio di Stato a accueilli le recours de Pizzarotti et a rejeté le recours du Comune. Par un acte de 2010, le Commissario ad acta a cette fois conclu que l’avis d’étude de marché n’avait pas connue une issue positive.

Saisi d’un recours de Pizzarotti à l’encontre de cet acte, le Consiglio a reconnu l’incohérence des conclusions du Commissario ad acta et a estimé que le second acte violait l’autorité de chose jugée. Le nouveaucommissario ad acta nommé a pris les mesures nécessaires à l’adoption d’une variante du plan d’urbanisme relative au plan du Comune, en ce qui concerne les terrains concernés par la construction de la cité judiciaire projetée.

Pizzarotti a contesté cette décision devant le Consiglio di stato estimant qu’elle violait l’autorité de la chose jugée.

Deux problèmes juridiques étaient alors soulevés : le premier, sur lequel nous ne nous attarderons guère, consistait pour la Cour à déterminer si un contrat de location d’un bien immobilier en état futur d’achèvement prenant la forme d’un acte d’engagement de donner en location ce bien non encore construit était constitutif d’un marché de travaux.

L’enjeu de cette qualification résidait dans l’exclusion du champ d’application de la directive 92/50 prévue à l’article 1er de cette directive, c'est-à-dire que s’il ne s’agissait pas d’un marché de travaux, les procédures de passation des marchés publics de services ne s’appliquaient pas.

Afin de définir ce contrat, la Cour se fonde, dans la lignée de son arrêt « KölnMesse »[5] sur l’objet principal du contrat. Or, celui-ci « a pour objet principal la réalisation d’un ouvrage répondant aux besoins précisés par le pouvoir adjudicateur »[6]. Par conséquent, la Cour conclut à la présence d’un marché public de travaux qui relève du champ d’application de la directive.

La deuxième question de la juridiction de renvoi portait en substance sur les implications du principe de primauté du droit de l’Union Européenne sur le principe de l’autorité de la chose jugée.

Plus précisément, la juridiction italienne demande si elle peut priver d’effet la chose jugée par son arrêt n° 467/2007 en ce que cet arrêt aurait conduit, en raison de décisions d’exécution ultérieures et d’actes ducommissaria ad acta, à une situation incompatible avec le droit de l’Union ?

Dans son acception commune, l’autorité de la chose jugée attachée à un jugement s’oppose à ce qu’une affaire identique – définie par référence à l’objet, à la base légale et aux parties au litige – soit à nouveau jugée postérieurement. Le fait d’intenter une telle procédure identique devrait normalement se traduire par une fin de non-recevoir, pour cause d’irrecevabilité.

La société « Pizzarotti » a d’ailleurs tenté d’obtenir le rejet de la requête pour irrecevabilité, en se fondant notamment[7] sur le respect de l’autorité de la chose jugée de la décision. La Cour refuse toutefois d’adhérer à cette démarche puisqu’il s’agit précisément du nœud gordien qu’elle doit trancher.

La réponse à la question semble pourtant être assez balisée, si l’on se fonde sur la jurisprudence de la Cour, ce que celle-ci ne manque pas de rappeler dans l’arrêt. Le viatique est bien connu : en l’absence de réglementation de l’Union européenne en la matière, les modalités de mise en œuvre du principe de l’autorité de la chose jugée relèvent de l’ordre juridique interne des Etats membres, en vertu du principe d’autonomie institutionnelle et procédurale. Ce principe, s’applique, évidemment, sous réserve des principes d’équivalence et d’effectivité[8].

La Cour de justice estime ainsi que, si le respect du droit de l’Union est possible pour la juridiction de renvoi, dans le cadre de ce qui existe déjà en droit interne, alors celle-ci doit exploiter les possibilités déjà existantes.

En l’espèce, deux possibilités semblent exister.

La première possibilité consiste à interpréter la décision de justice dans un sens favorable au droit de l’Union : en effet, une solution d’ailleurs suggérée par l’avocat général[9], consiste à interpréter la décision n° 467/2007 comme ne retenant aucun proposition, et de ce fait, aucune proposition incompatible avec le droit de l’Union européenne. Il suffirait alors d’ouvrir une nouvelle procédure en conformité avec la réglementation de l’Union en matière de marché de travaux.

La deuxième possibilité est consacrée par l’existence en droit italien d’un mécanisme qui permette de préciser ou de revenir sur une décision précédemment prise, mécanisme présenté par la juridiction de renvoi comme la « chose jugée à formation progressive »[10]. Or, un tel mécanisme doit pouvoir être appliqué au droit de l’Union, conformément aux principes d’équivalence et d’effectivité.

C’est à la juridiction de renvoi qu’il appartiendra de déterminer si c’est l’exécution de la seule chose jugée par la décision n° 4267/2007 ou également les décisions d’exécution de 2010 portant sur les activités ducommissario ad acta qui posent problème. Ces dernières décisions ont conduit à une situation potentiellement contraire au droit de l’Union puisqu’elles ont ordonné l’adoption des actes nécessaires à la conclusion du contrat de location en état futur d’achèvement que cette entreprise avait soumis à l’administration en guise d’ultime proposition après la modification du cadre économique intervenue en 2004.

Si toutefois une telle résolution du problème dans le cadre du droit interne n’est pas possible, alors la Cour rappelle classiquement l’importance que revêt « tant dans l’ordre juridique de l’Union que dans les ordres juridiques nationaux le principe de l’autorité de la chose jugée ». Ce rappel correspond à la formule habituellement employée par la Cour[11].

Le principe de l’autorité de la chose jugée est important en vue de « garantir aussi bien la stabilité du droit et des relations juridiques », ainsi qu’une « bonne administration de la justice ». Il importe ainsi que des décisions juridictionnelles devenues définitives après épuisement des voies de recours disponibles ou après expiration des délais prévus pour ces recours ne puissent plus être remises en causes[12].

L’autorité de la chose jugée a en effet deux fonctions principales : d’abord, elle permet de mettre fin à un litige ; ensuite, si elle ne se confond pas avec celle-ci, elle permet l’accession à la force de chose jugée[13].

Pourtant, on sait que la Cour de justice a une conception relativement étroite de la chose jugée[14]. Selon la Cour, une procédure visant à engager la responsabilité de l'État n'a pas le même objet et n'implique pas nécessairement les mêmes parties que la procédure ayant donné lieu à la décision ayant acquis l'autorité de la chose définitivement jugée. En effet, le requérant dans une action en responsabilité contre l'État obtient, en cas de succès, la condamnation de celui-ci à réparer le dommage subi, mais pas nécessairement la remise en cause de l'autorité de la chose définitivement jugée de la décision juridictionnelle ayant causé le dommage. En tout état de cause, le principe de la responsabilité de l'État inhérent à l'ordre juridique de l’Union exige une telle réparation, mais non la révision de la décision juridictionnelle ayant causé le dommage.

La Cour a donc estimé que le principe de l’autorité de la chose jugée ne s’opposait pas à la reconnaissance du principe de la responsabilité de l'État du fait de la décision d'une juridiction statuant en dernier ressort. C’est la solution consacrée par son arrêt « Köbler » que la Cour ne mentionne toutefois pas[15] dans l’arrêt.

On a par ailleurs assisté à la multiplication des exceptions aux implications du principe de l’autorité de la chose jugée. Les Etats doivent par exemple s’abstenir d’exécuter ou de faciliter l’exécution d’une décision passée en force de chose jugée mais qui constitue une violation du droit de l’Union.

L’arrêt « Kühne et Heitz »[16] consacre ainsi la possibilité de remettre en cause une décision administrative, par rapport à une décision de justice. Mais d’une part, la remise en cause d’une décision administrative définitive n’est en principe pas de nature à léser les tiers, d’autre part, si cette possibilité n’existe pas en droit interne, le droit de l’Union n’impose pas à une juridiction nationale d’écarter l’application des règles de procédure internes conférant l’autorité de la chose jugée à une décision, même si cela permettrait de remédier à une violation du droit de l’Union par la décision en cause[17].

C’est seulement dans le cas où sont en cause des principes régissant la répartition des compétences entre les Etats membres et l’Union en matière d’aides d’Etat que le principe de l’autorité de la chose jugée a pu être remis en cause.

Cette solution résulte de l’hypothèse « Lucchini »[18] qui était, selon la Cour, « tout à fait particulière »[19], tout au plus une « entorse apparente »[20] au principe de l’autorité de la chose jugée, circonscrite par la Cour au domaine des aides d’Etat[21].

Cette solution a pourtant été appliquée dans l’arrêt « Fallimento Olimpiclub »[22] en raison de la  spécificité de la situation juridique créée par l'interprétation de l'article 2209 du Code civil italien. Dans cet arrêt, à propos d’une interprétation de la chose jugée en matière fiscale, et plus précisément en matière de TVA, la Cour a estimé que « Des obstacles d'une telle envergure à l'application effective des règles communautaires en matière de TVA ne peuvent pas être raisonnablement justifiés par le principe de sécurité juridique et doivent donc être considérés comme contraires au principe d'effectivité ».

En l’espèce, il s’agissait d’une interprétation particulière qui aboutissait à un abandon de la fragmentation des jugements en matière de TVA, qui empêchait de remettre en cause une décision juridictionnelle revêtue de l’autorité de la chose jugée, même si cette décision comporte une violation du droit de l’Union. L’interprétation ne pouvait d’ailleurs plus être remise en cause à l’occasion d’un contrôle juridictionnel relatif à une autre décision de l’autorité fiscale compétente concernant le même contribuable ou assujetti mais sur un autre exercice fiscal.

Cette solution était pour certains, davantage « commandée par les particularités de la situation juridique née de la spécificité des conséquences attachées par le droit italien au principe d'autorité de chose jugée plutôt que d'une priorité absolue attribuée aux exigences d'effectivité du droit de l’Union sur les règles procédurales nationales »[23].

Et in fine, dans les cas où la force de chose jugée rendrait impossible l’application du droit de l’Union, reste ouverte la possibilité d’une action en réparation des dommages causés aux particuliers, ainsi que l’a rappelé l’avocat général[24].

Si la cour semble se contenter de rappeler ces éléments, et si l’on s’attendait à la conclusion classique, d’ailleurs évoquée par l’avocat général, selon laquelle « dès lors qu’une décision judiciaire (…) a créé une situation incompatible avec le droit de l’Union, il n’appartient pas en principe au juge national de revenir sur celle-ci »[25], il n’en est rien.

La Cour, de manière redondante, revient à la possibilité de recourir aux possibilités qui existent en droit interne, possibilités qui doivent prévaloir. Mais la Cour précise alors que la réglementation de droit de l’Union en cause contient des règles essentielles du droit de l’Union en ce qu’elle vise à assurer l’application des principes d’égalité de traitement des soumissionnaires et de transparence aux fins d’une ouverture à la concurrence non faussée dans tous les Etats membres.

La Cour conclut alors à une alternative : la juridiction doit, soit faire usage du mécanisme qui existe en droit interne conformément aux principes encadrant l’autonomie procédurale, c’est-à-dire compléter la chose jugée, soit revenir sur cette décision. Cette dernière possibilité semble dès lors liée au caractère « essentiel » des règles de droit de l’Union qui sont violées.

Il faudrait ainsi ajouter une hypothèse supplémentaire dans laquelle le principe de l’autorité de la chose jugée doit céder, c’est l’hypothèse que consacre l’arrêt « Pizzarotti ».

La solution « Pizzaroti » nous semble toutefois s’inscrire partiellement dans le modèle « Lucchini », dans la mesure où en cas d’échec de la possibilité précédente, la Cour se fonde sur la nature de la règle de droit de l’Union violée pour aboutir à la solution d’écarter le principe de l’autorité de la chose jugée. La « règle de compétence exclusive » dans l’hypothèse « Lucchini », fait place aux « règles essentielles » dans l’arrêt « Pizzarotti »[26].

S’il faut probablement nuancer l’assertion en raison de l’existence en l’espèce d’une marge d’interprétation dans un sens qui évite l’atteinte frontale à l’autorité de la chose jugée[27], ainsi qu’en raison de l’existence en droit interne d’une modalité de revenir sur la décision[28], la rédaction de la solution surprend quelque peu.

La Cour passe d’ailleurs complètement sous silence la possibilité de recourir à l’action en réparation des dommages causés aux particuliers évoqués par l’avocat général[29], consacrée par l’arrêt « Köbler ».

Plusieurs questions, que l’on se contentera de soulever dans le cadre restreint de ce commentaire, restent alors sans réponse.

Quelles sont les « règles essentielles » du droit de l’Union et quelles seraient alors les règles « non essentielles », c'est-à-dire celles qui ne justifieraient pas la remise en cause du principe de l’autorité de la chose jugée ? Pourquoi la Cour a t-elle passé sous silence l’arrêt « Köbler » et la possibilité subsidiaire de réparation ? Que reste-t-il du principe de l’autorité de la chose jugée si les exceptions se multiplient : n’est-il pas alors vidé de sa substance[30] ?

Enfin, de la jurisprudence précédente, on a pu dire que la Cour s’efforçait de trouver « un équilibre entre les exigences du droit de l'Union et respect de l'autonomie procédurale du droit des États membres, qui caractérise le “contentieux de la troisième génération” concernant l'articulation de plus en plus subtile entre primauté et identité juridictionnelle des États membres »[31].

Cet arrêt fait pencher la balance en faveur des exigences du droit de l’Union : l’arrêt « Pizzarotti » prendrait-il des allures de contentieux de « quatrième génération »[32] ?

Notes de bas de page

  • CJCE, 15 juillet 1964, Flaminio Costa contre E.N.E.L., Aff. 6-64, p. 1141. V. le dossier consacré à cet arrêt dans la revue « Europe », supplément spécial, n° 7 juillet 2014.
  • D. Simon, « Autorité de chose jugée d’un arrêt national », Europe n° 11, Novembre 2009, comm. 393.
  • C’était déjà le cas dans l’affaire « Lucchini », CJCE, Gde Ch., 18 juillet 2007, Ministero dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato contre Lucchini SpA, aff. C-119/05.V. également l’arrêt « Fallimento Olimpiclub », CJCE, 3 septembre 2009, Amministrazione dell’Economia e delle Finanze et Agenzia delle entrate contre Fallimento Olimpiclub Srl, aff. C-2/08.
  • Disposition également en cause dans les arrêts précedemment cités.
  • CJUE, 29 octobre 2009, Commission des Communautés européennes contre République fédérale d'Allemagne, aff. C-536/07.
  • Pt. 48 de l’arrêt.
  • Une autre irrecevabilité relative à une identification erronée des dispositions du droit de l’Union européenne applicables ratione temporis a d’ailleurs été écartée.
  • V. le raisonnement analogue utilisé par la Cour de justice dans l’arrêt « Fallimento Olimpiclub », préc., sp. pt. 24.
  • Ainsi que l’énonce l’avocat général dans ses conclusions, il apparaît difficile de comprendre « pour quels motifs l’exécution de cet arrêt s’avérerait nécessairement contraire au droit de l’Union », s’il est susceptible de diverses interprétations. V. les conclusions de l’avocat général Nils WAHL, présentées le 15 mai 2014, sp. pt. 87.
  • La juridiction de renvoi l’évoque dans sa question préjudicielle, v. le pt. 27 de l’arrêt. Il s’agit d’un mécanisme issu du code de procédure administrative (Décret législatif n° 104 du 2 juillet 2010, GURI n° 156 du 7 juillet 2010), qui permet de préciser ou de revenir sur une décision précédemment prise.
  • La Cour cite ainsi une jurisprudence bien établie avec les arrêts « Kapferer » ou encore « Commission contre Luxembourg », CJCE, 16 mars 2006, Rosmarie Kapferer contre Schlank & Schick GmbH, aff. C-234/04 ; CJUE, Gde Ch., 29 juin 2010, Commission européenne contre Grand-Duché de Luxembourg, aff. C-526/08.
  • V. pt . 46 de l’arrêt « Eco Swiss ». De manière suprenante, toutefois, la Cour ne mentionne pas l’arrêt « Köbler », alors même que cet arrêt est évoqué par l’avocat général dans ses conclusions. CJCE, 30 septembre 2003, Gerhard Köbler contre Republik Österreich, aff. C-224/01, pt. 38. Sur cet arrêt, v. D. Simon, « La responsabilité des États membres en cas de violation du droit communautaire par une juridiction suprême », Europe, 2003, chron. 12. V. également nos travaux de mémoire en Master recherche, La responsabilité de l’Etat pour violation du droit communautaire du fait de la fonction juridictionnelle, Mémoire master recherche, Bordeaux, 2007.
  • L’autorité de chose jugée est définie comme « l’ensemble des effets attachés à la décision juridictionnelle, telle la force de vérité légale (ne pas confondre avec la force de chose jugée (…) ». G. Cornu, Vocabulaire juridique, Association Henru Capitant, 10ème édition, Quadrige, 2014.
  • V. en ce sens, Perbux-beaugendre Z., « Autorité de la chose jugée et droit communautaire », RFDA, 2005, p. 473.
  • CJCE, 30 septembre 2003, Gerhard Köbler contre Republik Österreich, aff. C-224/01, préc. V. infra pour d’autres questions sans réponse…
  • CJCE, 13 janvier 2004, Kühne & Heitz NV contre Produktschap voor Pluimvee en Eieren, aff. C-453/00. V. également l’arrêt « Willy Kempter », CJCE, Gde Ch., 12 février 2008, Willy Kempter KG contre Hauptzollamt Hamburg-Jonas, aff. C-2/06.
  • CJCE, 16 mars 2006, Rosmarie Kapferer contre Schlank & Schick GmbH, Aff. C-234/04, sp. pt. 21. V. l’arrêt CJCE, 1er juin 1999, Eco Swiss China Time Ltd contre Benetton International NV, aff. C-126/97, points 46 et 47.
  • CJCE, Gde Ch., 18 juillet 2007, Ministero dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato contre Lucchini SpA, aff. C-119/05, préc.
  • V. pt. 61 de l’arrêt.
  • V. pt. 95 des conclusions de l’avocat général.
  • En outre, la Cour de justice a eu l’occasion de préciser que la décision de la Commission qui interviendrait après qu'un juge interne se soit prononcé en dernier ressort ne pourrait justifier qu'il soit porté atteinte à l’autorité de chose jugée. V. CJUE, 22 décembre 2010, Commission européenne contre République slovaque, aff. C-507/08.
  • CJCE, 3 septembre 2009, Amministrazione dell’Economia e delle Finanze et Agenzia delle entrate contre Fallimento Olimpiclub Srl, aff. C-2/08.
  • D. Simon, Europe, n° 11, novembre 2009, comm. 393.
  • V. le pt. 102 des conclusions.
  • V. pt. 101 des conclusions.
  • La rédaction de la solution est pourtant confuse. La Cour semble opposer l’affaire « Lucchini » à l’affaire en cause au principal en estimant que « La présente affaire ne soulève toutefois pas de telles questions de répartition de compétences ». Pourtant, c’est bien le fait que la règlementation contient des « règles essentielles du droit de l’Union » qui permet de « revenir sur une décision (revêtue de l’autorité de la chose jugée) pour tenir compte d’une interprétation de cette réglementation retenue ensuite par la Cour ».
  • V. les remarques de l’avocat général au pt. 87 des conclusions.
  • V. Les remarques de l’avocat général aux pts. 90 et 91 des conclusions.
  • Pt. 51 et s. de l’arrêt « Köbler ».
  • Il ne faut pas oublier la portée « sociologique » du principe d’autorité de la chose jugée. V. Perbux-beaugendre Z., « Sans l'autorité de chose jugée, la justice se renierait elle-même puisque les différends seraient indéfiniment discutés », selon la formule de F. Hoffmann et P. Paoli, « A propos de l’autorité nationale de chose jugée », JCP A, n° 9, 25 février 2013, 2060.
  • V. le commentaire de D. Simon sur l’arrêt CJUE, 4e ch., 22 déc. 2010, aff. C-507/08, Commission c/ Slovaquie, préc. Europe, n° 2, Février 2011, commentaire 39.
  • V. toutefois nos remarques précédentes sur la nécessité de nuancer l’interprétation, compte tenu de la faiblesse de l’atteinte à l’autorité de la chose jugée en l’espèce.