Aides d'Etat

Les nouvelles lignes directrices de 2014 concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficultés autres que les établissements financiers

Communication de la Commission. Lignes directrices concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficultés autres que les établissements financiers, JO C 249 du 31.7.2014, p. 1–28.

La Commission européenne vient de renouveler ses lignes directrices relatives au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficultés. Après avoir prolongé le texte précédent, le nouveau effectue une refonte structurelle d’ampleur. Ces lignes directrices tirent les enseignements de la crise économique et financière qui a secoué l’Union européenne depuis 2007 et ce dès leur titre. Le secteur bancaire est désormais exclu de leur champ d’application. On parle désormais de « Lignes directrices concernant les aides d’État au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficultés autres que les établissements financiers ». Il reste à évaluer l’ampleur des adaptations effectuées par la Commission et leurs conséquences sur le traitement futur des projets d’aides d’Etat. Nous verrons, dans un premier temps, leurs avancées en termes de précisions (I), puis, dans un second temps, leurs nouvelles ambitions (II).

I. Des lignes directrices plus précises

Plus de clarté dans les développements

En rupture avec les textes précédents, la Commission restructure en profondeur la trame des lignes directrices. En lieu et place d’une division en fonction du type d’aide, la Commission développe à partir d’un tronc commun de conditions[1] des ramifications contenant des variantes prenant en compte les spécificités tant des aides au sauvetage[2] que des aides à la restructuration[3]. Avec cette nouvelle construction des lignes directrices, il n’est plus question de considérer chaque forme d’aide comme indépendante. Tirant des conclusions de sa pratique décisionnelle récente, la Commission considère que sauvetage et restructuration sont intimement liés[4]. Certes, si certains éléments sont différents, toutes doivent tendre au retour à la viabilité de l’entreprise. Ainsi, les conditions de compatibilités communes se composent de sept éléments : 1. Contribution à un objectif d’intérêt commun[5], 2. Nécessité de l’intervention de l’État[6], 3. Caractère approprié de l’aide[7], 4. Effet incitatif[8], 5. Proportionnalité de l’aide / limitation de l’aide au minimum nécessaire[9], 6. Limiter les effets négatifs de l’aide[10], 7. Transparence[11]. A partir de ce tronc commun, se développent quelques éléments spécifiques aux deux grandes formes d’aides aux entreprises en difficultés.

Les nouvelles lignes directrices ne sont pas qu’un exercice de restructuration, elles viennent en même temps préciser certains éléments en y ajoutant des développements bienvenus résultant de la pratique décisionnelle récente de la Commission durant la crise financière.

Plus de précision dans les contreparties exigées

Les nouvelles lignes directrices apportent trois évolutions significatives en rupture avec les textes précédents.

Premièrement, la Commission réalise une nouvelle classification des éléments permettant de limiter les effets négatifs de l’aide par ordre d’importance. Tout d’abord, la Commission entend lutter contre l’aléa moral[12], préoccupation récurrente notamment depuis la crise financière où celle-ci a pris une place particulière dans l’analyse des projets d’aides d’Etat aux banques en difficultés. Ensuite, viennent les trois formes de mesures visant à limiter les distorsions de concurrence. La Commission effectue un classement par ordre de préférence. D’abord les mesures structurelles[13], puis les mesures comportementales[14] et enfin les mesures d’ouverture des marchés[15].

Deuxièmement, les nouvelles lignes directrices reprennent la nouvelle vision des aides  adoptées par la Commission durant la crise financière qui consiste à adapter de plus en plus le menu type des lignes directrices à chaque décision individuelle[16]. Désormais, la Commission opte pour une approche sur mesure.

Troisièmement, une nouveauté fait son entrée dans ses lignes directrices. Le droit des aides d’Etat importe un élément du droit des concentrations : le mandataire[17]. Les décisions autorisant les aides d’Etat au sauvetage ou à la restructuration d’entreprise en difficultés nécessitent de nombreuses mesures de mise en œuvre sur une période parfois longue. La Commission s’est rendue compte que ces décisions imposent un contrôle renforcé qu’elle n’est pas en mesure de mettre en œuvre par ses propres moyens. Pour y remédier, le recours à un mandataire apparait comme une solution satisfaisante notamment dans le cas de décisions complexes. Cette évolution n’est pas sans rappeler la pratique décisionnelle de la Commission durant la crise financière vis-à-vis des banques en difficultés.

Ces nouveaux éléments laissent envisager d’importantes évolutions dans le futur des aides d’Etat au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficultés. Toutefois, il ne s’agit pas d’une révolution, nombres de ces éléments résultent de la pratique décisionnelle récente tant dans le domaine des aides d’Etat que dans les autres branches du droit européen de la concurrence. Si ces nouvelles lignes directrices apportent des précisions, elles sont aussi ambitieuses.

II. Des lignes directrices plus ambitieuses

De nouveaux objectifs pour les lignes directrices

Les lignes directrices de 2014 sont l’occasion pour la Commission d’étoffer le contenu des objectifs qu’elle assigne à ce type d’aide d’Etat. Tout d’abord, reprenant les conclusions du State aid Action Plan de 2005[18], l’objectif de modernisation du contrôle des projets d’aides est repris dans le but de «simplifier les règles et accélérer le processus de décision »[19]. Néanmoins, il ne s’agit pas de l’unique nouveauté. Ensuite, la Commission considère toujours que ce type d’aide compte « parmi les aides d’État qui génèrent le plus de distorsions de concurrence »[20]. Pour autant, dans le cadre de la stratégie Europe 2020[21], elle a décidé de les mettre au service de la croissance de l’Union européenne en veillant à ce que leurs effets négatifs ne portent pas atteinte à « la nécessité de stimuler la productivité et la croissance, de préserver l’égalité des chances entre les entreprises et de lutter contre le protectionnisme national »[22]. Enfin, cette révision est l’occasion pour la Commission d’aborder le sujet des dépenses publiques. Depuis la crise des dettes souveraines des Etats membres de l’UE, il est devenu important de réduire les dépenses publiques et d’en améliorer l’effectivité. Ainsi, la présente révision appelle à mieux appréhender le lien entre droit des aides d’Etat et politique budgétaire. La Commission insiste dans ses nouvelles lignes directrices sur l’intérêt de les mettre au service de « l’accroissement de l’efficacité des dépenses publiques grâce à une meilleure contribution des aides d’État aux objectifs d’intérêt commun et au contrôle accru de l’effet incitatif »[23]. Les nouvelles ambitions affichées dans cette révision des lignes directrices au sauvetage et à la restructuration d’entreprises en difficultés orientent le contrôle vers le long terme. Toutefois, la Commission sait aussi surprendre en y intégrant de nouvelles aides.

De nouvelles aides

La révision de 2014 est l’occasion pour la Commission d’ajouter des développements inédits et inattendus sur l’aide aux entreprises chargées d’un SIEG en difficulté. Il s’agit de la première fois que  cette forme d’aide est traitée de manière spécifique par la Commission. Ainsi, « lors de l’appréciation des aides d’État en faveur des prestataires de SIEG en difficulté, la Commission tiendra compte de la nature spécifique des SIEG et, en particulier, de la nécessité de garantir la continuité de la prestation de services conformément à l’article 106, paragraphe 2, du traité »[24]. Le souci d’assurer le maintien du SIEG contre les mésaventures de son prestataire est une nouveauté. La Commission affine son analyse des aides dont la spécificité est due à la prestation mise en œuvre. Ainsi, tant l’évaluation du montant de l’aide[25] que les contreparties exigibles[26] sont adaptées aux nécessités du SIEG.

La révision des lignes directrices aux entreprises en difficultés reprend toutes les évolutions récentes de la pratique décisionnelle de la Commission européenne. La crise économique et financière ainsi que les difficultés des Etats membres avec leurs dettes ont aussi irrigué ce nouveau texte. Une nouvelle perspective est esquissée avec l’ajout de développements sur les aides aux entreprises de SIEG en difficultés dont les conséquences sur les futurs projets d’aides restent à déterminer.

Notes de bas de page

  • Pts 36 à 96.
  • Pt 26.
  • Pt 27.
  • Pt 26 : « Une aide au sauvetage est par nature urgente et transitoire. Elle a pour principal objectif de permettre le maintien à flot de l’entreprise en difficulté pendant la courte période nécessaire à l’élaboration d’un plan de restructuration ou de liquidation. ».
  • Pts 43 à 52.
  • Pt 53.
  • Pts 54 à 58.
  • Pt 59.
  • Pts 60 à 69.
  • Pts 70 à 95.
  • Pt 96.
  • Pt 70.
  • Pts 78 à 82.
  • Pts 83 à 85.
  • Pt 86.
  • Pt 95.
  • Pt 132.
  • Commission européenne. Plan d'action dans le domaine des aides d'état - Des aides d'État moins nombreuses et mieux ciblées : une feuille de route pour la réforme des aides d'État 2005-2009, {SEC(2005) 795}, COM, 2005, 107, final.
  • Pt 3.
  • Pt 6.
  • Commission européenne. EUROPE 2020 Une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive. COM, 2010, 2020,  final.
  • Pt 5.
  • Pt 4.
  • Pt 99.
  • Pts 100, 101.
  • Pts 102,103.