Aides d'Etat

Agissements irréguliers et imputabilité à l’Etat d’une mesure d’aide

CJUE, 2ème chbre, 17 Septembre 2014, Commerz Nederland NV contre Havenbedrijf Rotterdam NV, Aff. C-242/13.

Voici une affaire qui selon l’Avocat Général lui-même présente de « multiples aspects «étonnants» »[1]. Au centre de l’intrigue l’entreprise portuaire de la commune de Rotterdam (HbR anciennement GHR) et la société RDM Holding (dont fait partie RDM Vehicles). Sans aucun lien direct entre eux, l’administrateur unique de la structure en charge du Port de Rotterdam s’est retrouvé octroyé « une garantie par laquelle GHR se portait garant à l’égard de Commerz Nederland [,une banque,] du respect par RDM Vehicles des obligations lui incombant au titre du crédit […] accordé »[2]. La surprise est totale, et pour tous puisqu’il a agi arbitrairement et a gardé le secret sur cette décision[3]. La logique ne permet pas de comprendre pourquoi HbR se retrouve garant d’un prêt accordé à une entreprise spécialisée dans la production et la livraison de matériel militaire[4]. Pour mieux comprendre le lien qui unit les deux sociétés, les faits nous enseignent que RDM Holding s’était engagé auprès de GHR à « ne mettre à la disposition de Taïwan aucune information ni matériel qui serait d’intérêt pour la construction ou l’utilisation de sous-marins ». Le port de Rotterdam s’intéresse désormais à la fabrication de sous-marins ? La situation est encore plus complexe, selon ce contrat, « la République populaire de Chine avait fait savoir que si RDM Holding livrait cette technologie à Taïwan, elle infligerait des sanctions aux Pays-Bas, y inclus le transfert de ses transports maritimes vers un autre port que Rotterdam »[5]. Ainsi, les garanties accordées en contrepartie de cet engagement auraient été destinées à éviter que ne se produise un boycott du port de Rotterdam. Par la suite, Commerz Nederland a mis fin aux crédits accordés à RDM Vehicles[6]. La société n’ayant pas remboursé, la banque a invité la GHR à lui verser les sommes restant dues au titre de la garantie. La GHR devenue HbR refuse. La banque saisie alors la justice[7]. A cette occasion et de manière étonnante, le droit des aides d’Etat fait irruption dans la procédure devant le juge national[8]. En effet, pour se défendre et éviter de payer les sommes réclamées, le HbR et les Pays-Bas invoquent le fait que les garanties constituent des aides d’Etat octroyées illégalement et sont de ce fait nulles en vertu du droit néerlandais[9]. Après plusieurs renvois, le cas arrive devant la Cour suprême des Pays Bas qui décide de surseoir à statuer et de poser une question préjudicielle en interprétation de l’article 107 TFUE à la Cour de Justice (CJUE).

En substance, il est posé à la CJUE la question de savoir quels sont les indices pertinents permettant de retenir l’imputabilité à un Etat membre d’une aide[10]. Après avoir déterminé qu’il y avait bien engagement de ressources d’Etat puisque HbR est détenu entièrement par la commune de Rotterdam, vient la question de l’imputabilité des garanties octroyées à cette même entité[11]. Le raisonnement de la CJUE vient préciser la jurisprudence antérieure sur le sujet. En l’espèce, l’imputabilité ne peut être qu’indirecte, via une entreprise détenue par l’Etat au sens large[12]. Il existe deux cas de figure : l’aide est accordée par une entreprise soit exerçant des prérogatives de puissances publiques[13], soit étant effectivement contrôlée par l’Etat membre[14]. En l’espèce, seule la seconde hypothèse peut être retenue. Pour déterminer s’il y a contrôle effectif[15], la jurisprudence choisit de raisonner sur la base d’un faisceau d’indices démontrant l’implication effective de l’Etat membre[16]. La jurisprudence avait déjà isolé trois niveaux d’implications[17]. Premièrement, une implication avérée par un faisceau d’indices. Deuxièmement, en cas d’indices plus minces, l’improbabilité d’une absence d’implication. Troisièmement, l’absence d’implication. Il revenait à la CJUE de déterminer si la faute de l’administrateur unique du GHR puis de HbR pouvait constituer un indice écartant l’implication de l’Etat ou un motif d’exonération complète de l’implication de l’Etat membre dans l’octroi de la garantie. Dans ses conclusions, l’avocat général met en garde sur les risques de retenir un élément subjectif tel que la faute de l’administrateur sur l’effectivité du contrôle des aides d’Etat qui doit demeurer purement objectif[18]. Dans le même temps, nier tout rôle à cet élément serait remettre en cause la possibilité qu’une certaine indépendance de l’entreprise détenue par l’Etat membre existe. La jurisprudence l’a reconnue en refusant d’imputer automatiquement à l’Etat une aide octroyée par une entreprise publique qu’il contrôle[19]. Au final, les juges parviennent à une solution en demi-teinte. S’ils retiennent cet indice comme valable, il n’est qu’un élément parmi d’autres[20]. Il n’est pas suffisant, à lui seul, pour écarter toute imputabilité de la mesure à l’Etat membre. Au final, la CJUE laisse à la juridiction de renvoyer le soin de déterminer en l’espèce s’il y a ou non imputabilité[21]. La solution ajoute ainsi à la liste déjà longue des indices un nouvel élément ou plutôt un nouveau groupe : les « circonstances de l’espèce et du contexte dans lequel cette mesure est intervenue »[22]. Il reste à déterminer si l’élargissement des indices acceptables permettra une meilleure prise en compte de la réalité ou seulement plus de contentieux portant atteinte à l’effectivité du contrôle des aides d’Etat.

Notes de bas de page

  • Conclusions de l'avocat général Wathelet présentées le 8 mai 2014. Commerz Nederland NV contre Havenbedrijf Rotterdam NV, Affaire C-242/13, Pt 35.
  • Aff. C-242/13, Pt 3.
  • Idem, Pt 16.
  • Conclusions de l'avocat général Wathelet présentées le 8 mai 2014. Commerz Nederland NV contre Havenbedrijf Rotterdam NV, Affaire C-242/13, Pt 13.
  • Conclusions de l'avocat général Wathelet présentées le 8 mai 2014. Commerz Nederland NV contre Havenbedrijf Rotterdam NV, Affaire C-242/13, Pt 16.
  • Aff. C-242/13, Pts 10 et 11.
  • 7] Idem, Pt 12.
  • Idem
  • Idem, Pts 12 et 13.
  • Aff. C-242/13, Pt 29.
  • Idem, Pts 30 et 31.
  • CJCE, 14 nov. 1984, aff. 323/82, Intermills c/ Comm. : Rec. CJCE 1984, p. 3809. ; CJCE, 14 oct. 1987, aff. 248/84, Allemagne c/ Comm. : Rec. CJCE 1987, p. 4013
  • Conclusions de l'avocat général Wathelet présentées le 8 mai 2014. Commerz Nederland NV contre Havenbedrijf Rotterdam NV, Affaire C-242/13, Pts 69 à 71.
  • Idem, Pt 72.
  • Aff. C-242/13, Pt 31.
  • Idem, Pts 31 à 33.
  • Aff. C-242/13, Pt 33 ; CJCE, 16 mai 2002, aff. C-482/1999, France c/ Comm. (arrêt dit "Stardust") : Rec. CJCE 2002, I, p. 4397, pts 56 et 57.
  • Aff. C-242/13, Pts 90 à 92.
  • Pt 31 arrêt ; TPICE, 20 sept. 2007, aff. T-136/05, EARL Salvat père & fils e.a. c/ Comm. CE : Rec. CJCE 2007, II, p. 4063
  • Aff. C-242/13, Pt 36.
  • Idem, Pt 38.
  • Idem, Pt 32.