Accords internationaux

Un pas de plus vers la libéralisation des liaisons aériennes entre les Etats membres et les Etats tiers de l'Union européenne?

CJUE, Grande chambre, 18 mars 20014, Oberlandesgericht Braunschweig c. International Jet Management GmbH, Affaire c-628/11.

Entre la spécificité du transport aérien et l’universalité du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, mon cœur balance. Mais si certains continuent de s’interroger sur la véritable portée de l’article 100 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, un article affirmant l’exception du transport aérien et maritime au sein du titre VI consacré aux transports, la Cour de Justice semble quant à elle avoir depuis longtemps choisie sa voie. Cet arrêt du 24 novembre 2014, opposant le ministère public allemand à une compagnie aérienne autrichienne, l’International Jet Management Gmbh, ne fera que consolider cette jurisprudence de la Cour de justice, en confirmant l’application du principe général de non-discrimination prévu à l’article 18 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne aux liaisons aériennes entre un Etat membre de l’Union européenne et un Etat tiers, liaisons effectuées par un transporteur aérien d’un autre Etat membre de l’Union.

En l’espèce, une compagnie aérienne autrichienne, titulaire d’une licence d’exploitation délivrée par le ministère autrichien des transports, effectua plusieurs vols privés non réguliers[1] en provenance d’Etats tiers et à destination de l’Allemagne. N’ayant reçu l’autorisation prévue par le droit de ce dernier afin de pénétrer son territoire, notamment au motif de l’absence de présentation d’une « déclaration d’indisponibilité »[2], cette compagnie aérienne tomba sous le coup du droit pénal allemand et se devait de payer diverses amendes pour violation de la réglementation en vigueur. Non contente d’une apparente discrimination en violation de l’article 18 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, la compagnie autrichienne formera un recours sur la base d’une restriction à sa liberté de navigation au sein de l’espace aérien européen en violation directe du règlement (CE) n°1008/2008 du 24 septembre 2008, ainsi que sur l’incompatibilité de la réglementation allemande avec la libre prestation de services garantie par l’article 56 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Ce ne sera pourtant que sur l’interprétation devant être donnée à l’article 18 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne que la juridiction de renvoi hésitera[3], permettant à la Cour de justice de l’Union européenne de s’interroger une nouvelle fois sur l’application et les implications de cet article au regard des spécificités du domaine du transport aérien au sein du droit de l’Union européenne[4]. La Cour affirmera ainsi que, bien que toujours exclues des domaines relevant de la libre prestation des services, les liaisons aériennes entre un Etat membre et un Etat tiers, effectuées par une compagnie titulaire d’une licence d’exploitation délivrée par un autre Etat membre, relèvent néanmoins du champ d’application des traités fondateurs de l’Union européenne. Cette précision permettra ensuite aux juges d’affirmer la violation, par la réglementation allemande, du principe de non-discrimination de l’article 18 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Mais c’est bien l’application, et non l’implication de cet article 18, qui présentait les plus importantes difficultés[5]. Et si l’argumentation de la Cour de justice de l’Union européenne apparait pour le moins classique, on regrettera tout de même l’absence de mise en avant d’une particularité des faits de l’espèce, la présence de vols non réguliers, une absence permettant la formulation de quelques doutes sur la véritable portée de cet arrêt.

On le sait, et d’aucun ne pourrait le contredire, le droit général de l’Union européenne s’applique dorénavant au transport aérien communautaire[6], à l’exception tout de même fondamentale des règles relatives à la libre circulation des services, puisque l’article 58, paragraphe 1, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, affirme clairement que « la libre circulation, des services, en matière de transports, est régie par les dispositions du titre relatif aux transports »[7]. La Cour de justice confirmera ici sa jurisprudence antérieure, en précisant, et il s’agit là de l’apport de cet arrêt, que la particularité d’une liaison entre un Etat membre et un Etat tiers, ne serait restreindre ce champ d’application[8]. La Cour de justice affirmera ainsi la vocation de l’article 18 à s’appliquer à « des services de transports aériens portant sur les liaisons entre les Etats membres et les pays tiers »[9], puis, rappelant que cette vocation reste soumise à la condition que de tels services « relèvent du champ d’application des traités »[10], elle indiquera que ceux-ci « ont fait l’objet d’une réglementation de droit dérivé et que (…) la circonstance que les services de transport aériens concernés soient fournis au départ d’un pays tiers n’est pas de nature à exclure cette situation du domaine d’application des traités au sens de l’article 18 TFUE »[11]. Ce sera donc par la présence de nombreuses réglementations de droit dérivé s’appliquant à des services de transports aériens entre Etats membre et Etats tiers[12] que la Cour justifiera l’extension du champ d’application du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, permettant ainsi l’application de l’article 18 de ce même traité au cas d’espèce.

Il serait pourtant difficile d’omettre que les circonstances de l’affaire s’approchent dangereusement de celles d’un cas d’accès au marché. Preuve en est d’ailleurs l’inquiétude des gouvernements allemand et français que l’application au cas d’espèce de l’article 18 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne priverait de tout effet utile l’article 58, paragraphe 1, du même traité, excluant le transport aérien des dispositions relatives à la libre circulation des services. Les normes relatives à l’accès au marché, pour le moins spécifiques en matière de droit international de l’aviation civile[13], conservent en effet de nombreuses particularités en droit de l’Union européenne. Mais les juges éviteront ce débat en affirmant tout d’abord qu’il s’agit ici des règles entourant l’attribution des licences d’exploitation prévues par le règlement n°1008/2008 qui, selon l’interprétation de la Cour, « ne soustrait pas à l’application de ces règles les transporteurs aériens établis dans l’Union qui effectuent des transports aériens de passagers en provenance de pays tiers et à destination des Etats membres »[14]. La cour rejette ainsi toute relation avec les droits de transporteurs aériens communautaires d’exploiter des services aériens, connus sous le terme « droits de trafic », et se contente de confirmer l’appartenance des règles relatives à l’attribution des licences d’exploitations au champ d’application du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Elle rappellera également la distinction devant être faite entre le principe de non-discrimination et le principe de libre circulation des services. Elle affirmera ainsi que la portée de l’article 56 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne dépasse la simple exigence de « non-discrimination », afin de rappeler que les Etats membres peuvent toujours « imposer certaines restrictions à la fourniture des services de transports aériens pour les liaisons entre les pays tiers et l’Union »[15].

L’argumentation est convaincante, mais l’exclusion implicite par la Cour de justice d’un élément factuel, celui de la présence en l’espèce de vols non réguliers[16], doit tout même être remarquée. L’Avocat général l’affirmera sans détour, « le fait que la situation en cause au principal concerne un vol non régulier n’a pas d’incidence sur la solution »[17], alors que les juges de la Cour de justice préfèreront quant à eux parler des « services de transports aériens » dans leur globalité[18]. Cette exclusion implicite de la distinction par les juges de la Cour pourrait, il est vrai, confirmer l’affirmation d’Yves Bot selon laquelle « la distinction entres les services aériens réguliers et les services aériens non réguliers tend à s’estomper »[19]. Mais l’on ne peut s’empêcher de s’interroger sur le fait de savoir si la décision aurait été la même dans une affaire concernant un service aérien régulier[20]. L’hypothèse restera théorique, puisque l’on voit mal une compagnie aérienne effectuant des vols réguliers vers le territoire d’un Etat membre sans l’autorisation nécessaire de pénétrer sur le territoire de ce dernier. Mais l’absence totale de mise en avant du caractère « non régulier » des vols en question dans cette affaire fait tout de même surgir quelques doutes sur la véritable portée de cet arrêt, surtout si certains l’interprètent comme un pas de plus vers la libéralisation des services de transport aériens portant sur les liaisons entre les Etats membres et les Etats tiers.

Notes de bas de page

  • Pour une définition des vols non réguliers, ou « à la demande », et l’importance de la distinction de ce type de vols avec les vols réguliers, v. infra.
  • Déclaration qui, dans le domaine spécifique du transport aérien et selon le droit allemand, atteste, selon les propres termes de l’avocat général, « du fait que le transporteur aérien communautaire, établi sur le territoire d’un autre Etat membre, s’est renseigné préalablement auprès des compagnies aériennes allemande afin de s’assurer qu’aucune d’entre elles n’est disposée à opérer le vol concerné à des conditions comparables ». V. point 23 des conclusions de l’Avocat général, M. Yves Bot, présentées le 30 avril 2013 dans l’affaire C-628/11.
  • Cette délimitation de la question préjudicielle se comprend aisément, puisque comme rappelé par l’avocat général dans cette affaire, « la libre prestation de services en matière de transports est (…) soumise à un régime juridique distinct du droit commun », excluant par la même l’application de l’article 56 TFUE, et le règlement n°1008/2008 n’a pour objectif la libération des seuls « liaisons intracommunautaire ». V. points 29 et 31 des conclusions de l’avocat général. Notons tout de même ici que l’interprétation par le juge du règlement n°1008/2008 sera par la suite fondamentale afin de déterminer le champ d’application de l’article 18 TFUE.
  • V. notamment CJCE, 11 avril 1989, Ahmed Saeed Flugreisen et Silver Line Reisebüro GmbH contre Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs e.V., Affaire 66/86, Rec. 1989 00803; CJCE, 25 janvier 2011, Michael Neukirchinger contre Bezirkshauptmannschaft Grieskirchen., Affaire 382/08, Rec. 2011 I-00139.
  • L’Avocat général indiquait ainsi que « la principale difficulté dans cette affaire réside dans le fait de savoir si la situation en cause au principal (…) entre dans le champ d’application du traité FUE et peut se voir dès lors, appliquer le principe de non-discrimination » V. Conclusions de l’Avocat général, M. Yves Bot, présentées le 30 avril 2013 dans l’affaire C-628/11, point 28.
  • V. notamment CJCE, 30 avril 1986, Ministère public contre Lucas Asjes et autres, Andrew Gray et autres, Andrew Gray et autres, Jacques Maillot et autres et Léo Ludwig et autres, Affaires jointes 209 à 213/84, Rec. 1986 01425.
  • V. la version consolidée du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, 2010, JOUE C 83/70.
  • Il faut en effet rappeler ici que l’arrêt Neukirchinger, affirmant l’appartenance du transport aérien de passagers au champ d’application de l’ancien traité CE, ne concernait qu’une liaison intracommunautaire. V. CJCE, 25 janvier 2011, préc. cit. n°4, point 29.
  • CJUE, Grande chambre, 18 mars 2014, Oberlandesgericht Braunschweig (Allemagne) contre International Jet Management GmbH, Affaire C-628/11, point 39.
  • Ibidem., point 39.
  • Ibidem., point 53.
  • Les juges citeront ici le règlement 261/2004, le règlement n°785/ 2004 et le règlement n°847/2004. V. CJUE, Grande chambre, 18 mars 2014, préc. cit. n°9, point 52.
  • Il s’agit ici de rappeler les spécificités du droit du transport aérien, et notamment la pratique des accords relatifs aux services aériens permettant l’échange, principalement bilatéral, des autorisations et des conditions à l’exploitation des services aériens internationaux. V. notamment DEMPSEY (P.), 1986-1987, “Turbulence in the “Open Skies”: The Deregulation of International Air Transport”, Transportation Law Journal, vol. 15, p. 305 et s.
  • Préc. cit. n°9, point 42.
  • Préc. cit. n°9, point 59. C’est d’ailleurs en rappelant ce droit des Etats membres que les juges respectent la spécificité des liaisons aériennes entre un Etat membre et un pays tiers effectuées par un transporteur aérien communautaire d’un autre Etat membre, liaisons n’ayant pas encore été totalement libéralisées.
  • Un vol non régulier, ou « à la demande » se distingue d’un service aérien régulier car il ne s’effectue pas selon un « horaire publié », ou du moins « avec un régularité ou une fréquence telle qu’il fait parte d’une série systématique évidente ». V. article 2 du Règlement (CE) n°1008/2008.
  • V. Conclusions de l’Avocat général, préc. cit. n°5, point 44.
  • Ils rappelleront pourtant dans le cadre juridique de l’arrêt la définition de la notion de « service aérien régulier ». V. CJUE, Grande chambre, 18 mars 2014, préc. cit. n°9, point 11.
  • V. Conclusions de l’Avocat général, préc. cit. n°5, point 44.
  • Surtout si l’on revient ici sur l’exigence de l’article 6 de la convention de Chicago, établissant que l’exploitation des services aériens réguliers ne peut se faire que sur autorisation des Etats concernés, et conformément aux conditions de cette autorisation ; et ceci, bien que l’Union européenne ne soit pas, on le sait, liée par cette dernière. V. notamment CJUE, 21 décembre 2011, Air Transport Association of America e.a. c/ Secretary of State for Energy and Climate Change, Aff. C-366/10, Rec. 2011 I-13755.