Droit au procès équitable et autres droits procéduraux

La QPC à la française est conforme à la convention européenne des droits de l'homme

Cour EDH, 17 septembre 2015, Renard/France, n° 3569/12.

Depuis le « coup de tonnerre » du printemps 2010[1], la Cour de cassation s’était montrée relativement discrète dans son appréhension de la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC). Les magistrats du Quai de l’Horloge se retrouvent toutefois, en cette fin d’été 2015, au cœur de l’actualité, bien malgré eux. C’est en effet la Cour européenne des droits de l’homme, dans une décision du 17 septembre 2015, qui vient braquer les projecteurs sur leur pratique de la QPC.

La décision ici commentée trouve sa source suite aux différents arrêts de la Cour de cassation dans laquelle cette dernière a refusé de renvoyer des QPC au Conseil constitutionnel. Sans revenir sur les détails factuels de ces différents arrêts de non renvoi, on peut simplement relever que trois requérants avaient soulevé des QPC devant les tribunaux correctionnels devant lesquels ils étaient déférés[2]. Dans une quatrième affaire, le requérant avait formé un pourvoi en cassation, et c’est à cette occasion qu’il demandait à la Cour de cassation de procéder au renvoi d’une QPC[3]. Dans sa première décision de non renvoi, la Cour de cassation avait considéré que la question n’était pas nouvelle et ne présentait pas un caractère sérieux, « dès lors que les pénalités fiscales prononcées en application des textes précités, par un juge qui a le pouvoir de les moduler, ont un caractère mixte, répressif et indemnitaire, et répondent, proportionnellement, aux manquements constatés et aux préjudices qui en résultent, sans qu’il soit porté atteinte, à l’évidence, aux droits que la Constitution garantit, s’agissant d’encadrer la fabrication, la circulation et la consommation de boissons alcooliques qui, au regard des enjeux d’ordre public, de sécurité publique et de protection de la santé publique, ne peuvent être l’objet d'un commerce ordinaire »[4]. Dans la deuxième affaire, après avoir estimé que la question n’était pas nouvelle, la Cour de cassation considéra qu’elle n’était pas non plus sérieuse aux motifs que « la prescription de l’action publique ne revêt pas le caractère d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République et ne procède pas des articles 7 et 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, ni d’aucune disposition, règle ou principe de valeur constitutionnelle ; [...] que les règles relatives au point de départ de la prescription de l’action publique sont anciennes, connues, constantes et reposent sur des critères précis et objectifs ; [...] que si, selon l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789, nul ne peut être puni quen vertu dune loi "légalement appliquée", cette exigence est satisfaite par le droit à un recours effectif devant une juridiction, qui découle de larticle 16 de la même Déclaration »[5]. La troisième décision de non renvoi, en date également du 20 mai 2011, reprenait exactement la même motivation que celle posée dans la deuxième affaire[6]. Dans la dernière affaire, la Cour de cassation considéra également que la question ne présentait pas un caractère sérieux dans la mesure où « les dispositions critiquées, reprises par l’article 700 du code de procédure civile, qui permettent au juge de condamner la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine au titre des frais exposés et non compris dans les dépens en lui imposant de tenir compte tant des considérations d’équité que de la situation économique de la partie condamnée, ne peuvent être regardées comme un obstacle aux droits de la défense et au droit à un procès équitable découlant de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ». Les quatre personnes introduisirent alors, respectivement, un recours devant la Cour européenne des droits de l’homme. Plusieurs griefs étaient soulevés devant le juge de Strasbourg : au titre de la violation des articles 6 §1, les requérants considéraient qu’en refusant de transmettre leur QPC, la Cour de cassation aurait substitué son appréciation à celle du Conseil constitutionnel. Ils estimaient ensuite que l’examen par la Cour de cassation d’une QPC portant sur sa propre jurisprudence est contraire à l’exigence d’impartialité. Ils alléguaient enfin un manque de motivation par la Cour de cassation de son refus de renvoi d’une QPC au Conseil constitutionnel. Au titre de l’article 1er du protocole n° 1, ils soulevaient notamment un grief tiré du non-respect des principes de nécessité et de proportionnalité des peines. S’agissant de cette seconde série de griefs, la Cour européenne les évacua très rapidement[7]. C’est en vérité la première série de griefs qui va nous intéresser dans cette étude. La Cour européenne était ainsi amenée, de manière inédite, à s’interroger sur la compatibilité de la procédure de QPC française avec la Convention européenne. Plus particulièrement, la requête introduite devant elle l’amenait à prendre position sur la question de savoir si l’appréciation laissée au juge a quo dans la détermination du renvoi d’une QPC était, ou non, conforme à l’article 6 §1 de la Convention européenne, et notamment au droit à un recours effectif et au procès équitable. Après avoir décidé de joindre les requêtes comme son règlement de procédure l’y autorise[8], la Cour européenne a décidé, conformément à sa jurisprudence classique, d’examiner les griefs en référence au seul article 6 §1 CEDH[9]. Après avoir également évacué d’autres questions qui ne posaient pas de grandes difficultés[10], la Cour européenne apporte une réponse tout à fait attendue à la question précédemment exposée[11]. Ainsi, elle commence par rappeler les aménagements au champ d’application de l’article 6 §1 qu’elle a consentis, au regard des procédure de questions préjudicielles de constitutionnalité (I). Elle rappelle également quel est son office dans le contrôle du refus de renvoi d’une question préjudicielle de constitutionnalité (II).

I. Le rappel de l’aménagement du champ d’application de l’article 6 §1 au regard des procédures de questions préjudicielles de constitutionnalité

En posant « que larticle 6 de la Convention ne garantit pas en tant que tel le droit daccès à un tribunal pour contester la constitutionnalité dune disposition légale, notamment lorsque le droit national prévoit que le contrôle de constitutionnalité nest pas déclenché directement par un requérant, mais par un renvoi effectué par la juridiction devant laquelle linconstitutionnalité alléguée est soulevée »[12], la Cour européenne s’inscrit dans la mouvance de sa jurisprudence classique en la matière. On rappelle, en effet, qu’il est parfaitement acquis depuis un certain temps déjà, que l’article 6 §1 trouve à s’aménager – et partant à s’articuler – avec les procédures de questions préjudicielles de constitutionnalité[13].

Cette position ne doit pas surprendre puisqu’elle constitue, en réalité, le prolongement, s’agissant des questions préjudicielles de constitutionnalité[14], de ce qui était constamment posé au sujet des renvois préjudiciels à la Cour de justice de l’Union européenne[15].

En somme, le droit d’accès à un tribunal n’est pas affecté par la mise en place d’une procédure de question préjudicielle. Le ralentissement évident du déroulement de l’instance suite au renvoi d’une question préjudicielle, ne constitue pas une violation du droit d’accès à un tribunal. A travers cette première partie du raisonnement, c’est donc la procédure même de la QPC française – laquelle correspond à la contestation incidente et indirecte d’une disposition législative réputée contraire à la constitution – qui est « validée » au regard de l’article 6 §1 de la Convention. Ce principe étant acquis, la Cour européenne continue son raisonnement en rappelant, également, qu’un certain contrôle peut exister.

II. Le rappel d’un contrôle limité sur la décision de non renvoi d’une question préjudicielle de constitutionnalité

La Cour européenne considère « que, lorsqu’un tel mécanisme de renvoi existe, le refus d’un juge interne de poser une question préjudicielle [peut], dans certaines circonstances, affecter l’équité de la procédure »[16]. Elle ajoute qu’« il en va ainsi lorsque le refus s’avère arbitraire, c’est-à-dire lorsqu’il y a refus alors que les normes applicables ne prévoient pas d’exception au principe de renvoi préjudiciel ou d’aménagement de celui-ci, lorsque le refus se fonde sur d’autres raisons que celles qui sont prévues par ces normes, et lorsqu’il n’est pas dûment motivé au regard de celles-ci »[17]. En d’autres termes, la caractérisation d’un refus de renvoi « arbitraire » pourrait affecter l’équité de la procédure, c’est-à-dire porter une atteinte à l’article 6 §1 CEDH.

Il faut d’abord relever que la référence à la notion d’« arbitraire » est tout de même floue. Il est vrai qu’on peut établir un lien avec la jurisprudence de la Cour constitutionnelle allemande, laquelle avait d’ailleurs développé une certaine méthode d’utilisation[18].

C’est sans doute pour cette raison que la Cour européenne s’empresse d’évoquer les cas dans lesquels le non renvoi pourrait être entaché d’arbitraire. Ainsi, trois hypothèses sont relevées : La première correspond au cas où un non renvoi a été prononcé alors que les normes applicables ne prévoient pas d’exception au principe de renvoi préjudiciel ou d’aménagement de celui-ci. La deuxième concerne un cas où le refus de renvoi se fonderait sur d’autres raisons que celles qui sont prévues par ces normes. Enfin, la troisième hypothèse se rapporte au cas où le refus de renvoi ne serait pas dûment motivé au regard des exigences des normes applicables. Si ces trois hypothèses, qui avaient été – antérieurement et explicitement – posées dans une décision du 20 septembre 2011[19], semblent recouvrir la plupart des cas de non renvois, il reste que l’intensité du contrôle laisse dubitatif.

Il convient, en effet, de relever que le degré de contrôle effectué par la Cour européenne nous semble très superficiel, bien qu’il ait sans doute gagné en intensité au fil des années, et notamment suite à la décision Ullens de Schooten précitée. On rappelle que le principe d’un contrôle sur une décision de non renvoi a été acté par une décision de la Commission européenne des droits de l’homme du 12 mai 1993, au sujet d’un refus de renvoi préjudiciel à la Cour de justice[20]. Longtemps ce contrôle est resté platonique[20], et ce n’est que dans une décision du 8 avril 2014 que la Cour européenne a effectivement condamné la France pour violation de l’article 6 §1 de la Convention[22].

En l’espèce, la Cour européenne s’inscrit complètement dans cette ligne jurisprudentielle puisqu’elle pose que « si la procédure de QPC permet à un justiciable de contester, à l’occasion d’un litige devant une juridiction ordinaire, la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution d’une disposition législative, la Cour note que la Cour de cassation et le Conseil d’État ne sont pas tenus, en dernier lieu, de renvoyer la question de constitutionnalité au Conseil constitutionnel, notamment si ces juridictions estiment que celle-ci n’est pas nouvelle et ne présente pas un caractère sérieux. Ce faisant, le droit interne leur confère un certain pouvoir d’appréciation, visant à réguler l’accès au Conseil constitutionnel. La Cour relève que ce pouvoir n’est pas en contradiction avec la Convention et qu’elle se doit par ailleurs d’en tenir compte dans l’exercice de son contrôle »[23]. En constatant que la Cour de cassation s’est référée aux notions de « sérieux » et de « nouveauté » telles que posées par la loi organique, la Cour européenne ne peut donc conclure qu’au fait qu’il n’y a « aucune apparence d’arbitraire de nature à affecter l’équité des procédures en cause et considère en conséquence qu’il n’y a pas eu d’atteinte injustifiée au droit d’accès au Conseil constitutionnel »[24].

La procédure de la QPC a ainsi été « validée » au regard de l’article 6 §1 CEDH, tant au niveau de ses principes qu’au niveau, plus concret, de l’appréciation portée par le juge a quo.

Cette décision explicite donc l’office du juge au principal confronté à l’éventualité de poser une question préjudicielle à un juge ad quem. Au-delà même de la question des conséquences à tirer de la violation de l’article 6 §1, il reste que les exigences posées par la Cour européenne se montrent bien légères puisqu’il ressort de la jurisprudence la plus récente que la condamnation n’interviendra que dans l’hypothèse où le juge a quo conclut au non renvoi et que ce dernier s’avère dépourvu d’explication – c’est-à-dire de justification – formelle dans sa décision[25]. Dans ces conditions, les condamnations devraient être plutôt rares et il nous semble qu’il n’y a alors pas d’autre choix que de faire confiance au juge a quo, lequel est le mieux à même d’apprécier l’intérêt et la pertinence d’effectuer un renvoi préjudiciel à la juridiction compétente. Finalement, le renvoi préjudiciel se prête relativement mal à un contrôle, ce qui démontre alors, et incontestablement, l’important pouvoir du juge a quo dans la prise de décision d’amputer ou non son office.

Notes de bas de page

  • D. Simon et A. Rigaux, « Drôle de drame : la Cour de cassation et la question prioritaire de constitutionnalité », Europe, mai 2010, Etude, p. 5.
  • Pour des précisions sur les éléments factuels des trois premières affaires, v. les pts 3 à 5 de la décision commentée.
  • Pour des précisions, v. le pt. 6 de la décision commentée.
  • Cass. crim., 7 sept. 2011, n° 11-90076, inédit.
  • Cass. crim., Ass. Plén., 20 mai 2011, n° 11-90032, publié au Bulletin.
  • Cass. crim., Ass. Plén., 20 mai 2011, n° 11-90033, publié au Bulletin.
  • V. pt. 26-29 de la décision commentée.
  • V. pt. 13 de la décision commentée.
  • V. pt. 14 de la décision commentée.
  • V. pts 15-19 de la décision commentée. Il s’agissait notamment de la question de l’applicabilité de l’article 6 §1 à la procédure de QPC. Sur ce point, v. notamment F. Sudre, « QPC et droit à un tribunal », JCP G, n° 40, 28 sept. 2015, 1036.
  • En ce sens, v. également F. Sudre, Droit européen et international des droits de l’homme, 11° édition, Paris, PUF, 2012, n° 253, p. 426.
  • Pt. 21 de la décision commentée.
  • V. notamment Cour EDH, 4 janv. 2007, Georgeta Nastase-Silivestru/Roumanie, n° 74785/01 ; Cour EDH, 12 avr. 2007, Previti/Italie, n° 35201/06. Plus anciennement, v. Cour EDH, 28 nov. 2000, Butkevicius/Lituanie, n° 48297/99 ; Cour EDH, 2 juil. 2002, Gorizdra/Moldova, n° 53180/99.
  • Il faut évidemment relever, s’agissant des questions préjudicielles de constitutionnalité, que cette position était également acquise depuis un certain temps. V. notamment Cour EDH, 22 juin 2000, Coëme et autres/Belgique, n° 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 et 33210/96, § 114. L’on retrouve un raisonnement identique dans ces décisions : Cour EDH, 5 fév. 2003, Wynen et centre hospitalier interrégional Edith-Cavelle/Belgique, n° 32576/96, § 41-42 ; Cour EDH, 15 oct. 2003, Ernst et autres/Belgique, n° 33400/96, § 74-75.
  • V. par ex. Com. EDH, 28 juin 1993, F.S. et N.S./France, n° 15669/89 ; Com. EDH, 3 déc. 1996, G.R. et S.D./Italie, n° 23300/94 ; Com. EDH, 9 avr. 1997, Argyriou/Grèce, n° 31912/96 ; Cour EDH, 23 mars 1999, Desmots/France, n° 41358/98. Plus récemment, v. Cour EDH, 6 mars 2014, Sindicatul Pro Asisten!" Social"/Roumanie, n° 24456/13, § 22-33.
  • Pt. 22 de la décision commentée.
  • Idem.
  • V. notamment BVerfG, Ord., 22 octobre 1986, Solange II, Aff. 2 BvR 187/83, BverfGE 73, p. 339 ; BVerfG, Ord., 9 nov. 1987, Aff. 2 BvR 808/82. Dans cette ordonnance, les juges allemands estiment que le refus sera arbitraire dès lors qu’il y a « méconnaissance de l’obligation de renvoi ».
  • Cour EDH, 20 sept. 2011, Ullens de Schooten et Rezabek/Belgique, n° 3989/07 et 38353/07, § 59. V. ultérieurement : Cour EDH, 10 avr. 2012, Vergauwen et Autres/Belgique, n° 4832/04, § 87-91 ; Cour EDH, 9 avr. 2013, Vavoulis/Grèce, n° 45753/08, § 29-30 ; Cour EDH, 11 juin 2013, Stichting Mothers of Srebrenica et autres/Pays-Bas, n° 65542/12, § 171-174 ; Cour EDH, 15 oct. 2013, Ryon/France, n° 33014/08, § 31-32 ; Cour EDH, 6 mars 2014, Sindicatul Pro Asisten!" Social"/Roumanie, n° 24456/13, § 22-33.
  • Com. EDH, 12 mai 1993, Société Divagsa/Espagne, n° 20631/92.
  • V. notamment les décisions citées supra, NBP 15.
  • Cour EDH, 8 avr. 2014, Dhahbi/Italie, n° 17120/09.
  • Pt. 23 de la décision commentée.
  • Idem.
  • Cour EDH, 21 juil. 2015, Schipani et autres/Italie, n° 38369/09, § 71-73.