Droit au respect des biens

Conflit au Haut-Karabakh : nouveaux éclairages sur les conditions d’exercice par les États parties à la Convention de leur « juridiction »

CEDH, 16 juin 2015, Minas Sargsyan c. Azerbaïdjan, req. n° 40167/06.

CEDH, 16 juin 2015, Gde Chbre, Elkhan Chiragov et autres c. Arménie, req. n° 13216/05.

Les contours de la notion de juridiction étatique, telle qu’elle figure à l’article premier de la Convention de Rome, se dévoilent au fil des requêtes portées à la connaissance de la Cour de Strasbourg. De nouveaux éléments d’information ont été distillés à l’occasion de deux affaires, Chiragov et autres c. Arménie,et Sargsyan c. Azerbaïdjan, qui trouvent leur racine commune dans le conflit du Haut-Karabakh. Depuis la fin des années quatre-vingt, celui-ci n’a cessé d’opposer l’Arménie et l’Azerbaïdjan. L’Oblast du Haut-Karabakh était une province autonome de la République soviétique socialiste d’Azerbaïdjan. Une fois l’Union soviétique dissoute, le contrôle militaire de la province passa entre les mains des arméniens du Karabakh. Entre temps, la République du Haut-Karabakh (« RHK ») s’était proclamée indépendante à l’égard des autorités azéries. Dès le début de l’année 1992, le conflit territorial va dégénérer. C’est précisément au cours de cette période que les faits portés à la connaissance de la Cour se réalisent. Dans la première affaire, Chiragov et autres c. Arménie, les requérants de nationalité azerbaïdjanaise, prétendent avoir été contraints de fuir leur domicile situé dans le district de Latchin, non loin du Haut-Karabakh, alors qu’il était assiégé par les troupes arméniennes. Ils s’estiment victimes d’une atteinte au respect de leurs biens et du droit d’en user librement, ainsi que d’une violation de leur droit au respect de leur vie privée et familiale, sous l’angle de l’article 8 de la Convention. La requête présentée à la Cour dans l’affaire Sargsyan c. Azerbaïdjan est fondée sur les mêmes griefs, la victime étant cette fois arménienne et reprochant aux autorités azerbaïdjanaises de l’avoir contrainte à fuir avec sa famille, la région de Chahoumian où elle disposait d’une maison et de dépendances.  

Par deux arrêts rendus le 16 juin dernier, la Cour réunie en Grande Chambre a conclu à la violation par les deux Etats parties des dispositions des articles 8 et 13 de la Convention, et de l’article premier du Premier Protocole. Il lui aura préalablement fallu établir la juridiction des deux Etats mis en cause dans les territoires où les faits s’étaient produits. C’est à cette seule et dernière question que notre analyse se rapporte.   

I. L’arrêt rendu au fond dans l’affaire Chiragov, le 16 juin 2015, a constitué l’occasion de rappeler les lignes directrices de la jurisprudence de la Cour relative à l’application de l’article premier de la Convention de Rome. Rappelons qu’aux termes de ses dispositions, « les Hautes parties contractantes reconnaissent à toute personne relevant de leur juridiction les droits et libertés définis au titre de la présente Convention ». Comme avait pu l’expliquer l’ancien Président de la Cour J.-P. Costa, une telle disposition renvoie tout à la fois au mécanisme de responsabilité internationale des Etats et au système degarantie collective des droits et libertés instaurés par la Convention : « [il] faut (…) bien que les Etats (…) appelés à répondre de leurs actes ou de leurs omissions, connaissent les titulaires des droits qu’ils reconnaissent conventionnellement (…). Inversement, il faut que les titulaires de ces droits et libertés sachent quel ou quels Etat(s) en est ou en sont le garant »[1].

Il est, à ce propos, désormais clairement admis que la juridiction, quoique « principalement territoriale », peut exceptionnellement déborder le cadre du territoire national. En d’autres termes, la notion de juridiction « ne se circonscrit pas au seul territoire national des Hautes Parties contractantes ; la responsabilité de l’État peut entrer en jeu à raison d’actes ou d’omissions imputables à ses organes et déployant leurs effets en dehors de son territoire national » (§ 167). Tel serait notamment le cas lorsque l’Etat contrôle de façon effective un territoire étranger. Comme l’indique utilement la Cour à ce sujet, « le principe voulant que la juridiction de l’État contractant au sens de l’article 1 soit limitée à son propre territoire connaît une exception lorsque, par suite d’une action militaire – légale ou non –, l’État exerce un contrôle effectif sur une zone située en dehors de son territoire. L’obligation d’assurer dans une telle zone le respect des droits et libertés garantis par la Convention découle du fait de ce contrôle, qu’il s’exerce directement, par l’intermédiaire des forces armées de l’État ou par le biais d’une administration locale subordonnée » (§ 168).

C’est sur la base de cette ligne jurisprudentielle, précédemment dégagée à l’occasion d’affaires intéressant l’occupation turque à Chypre, que la Cour entend établir l’exercice par la République d’Arménie de sa juridiction dans la « RHK » ainsi que dans les territoires environnants où les faits litigieux se sont produits. S’appuyant sur les circonstances historiques du conflit, la Cour « n’estime », en effet, « guère concevable que le Haut‑Karabakh – entité peuplée de moins de 150 000 individus d’ethnie arménienne – ait été capable, sans un appui militaire substantiel de l’Arménie, de mettre en place au début de l’année 1992 une force de défense qui, face à un pays comme l’Azerbaïdjan, peuplé de quelque sept millions d’habitants, (…) puisse prendre le contrôle de l’ex-Oblast autonome du Haut-Karabakh mais encore conquérir, avant la fin de l’année 1993, la majeure partie sinon la totalité des sept districts azerbaïdjanais voisins » (§ 174). Cette situation factuelle contredit clairement la thèse officielle avancée par les autorités arméniennes, selon laquelle leurs forces armées n’auraient pas été déployées au Haut-Karabakh, ni dans les territoires voisins. Elle accrédite même l’idée de l’intégration des forces armées de l’Arménie et de celles de la « RHK ». Le lien unissant le Haut-Karabakh à l’Arménie est d’ailleurs corroboré au plan politique. La Cour relève notamment que les plus hautes fonctions étatiques ont été confiées, au Haut-Karabakh, au personnel politique arménien, ou encore que des passeports arméniens ont été délivrés aux habitants de la région pour leur permettre de se rendre à l’étranger (§ 182). Cet ensemble d’éléments permet ainsi de caractériser l’influence importante et déterminante de l’Arménie sur la « RHK » et leur intégration durable « dans pratiquement tous les domaines importants ». Les faits qui ont été portés à la connaissance de la Cour « relèvent donc de la juridiction de l’Arménie aux fins de l’article 1 de la Convention » (§ 186).

II. Cette dernière conclusion de la Cour, fondée sur le contrôle des autorités arméniennes « sur le Haut Karabakh et les territoires environnants dans leur ensemble », aurait logiquement pu conduire à écarter la responsabilité de l’Azerbaïdjan pour les faits qui se seraient produits dans ces mêmes territoires, depuis le début du conflit. L’arrêt rendu dans l’affaire Sargsyan c. Azerbaïdjan, qui met en cause des évènements survenus dans la région de Chahoumian, soit à proximité immédiate de la « RHK », apporte toutefois un ferme démenti à cette thèse, et d’utiles précisions sur le périmètre des obligations que les Etats parties à la Convention continuent d’assumer dans les parties de leur territoire national échappant à leur contrôle. Invitée à se prononcer sur les effets de la déclaration apposée par l’Azerbaïdjan dans son instrument de ratification de la Convention, la Cour avait d’ailleurs déjà pu délivrer certaines indications dans sa décision de recevabilité rendue en fin d’année 2011 (voir Atteintes à la propriété dans le Haut-Karabakh : quelques confirmations sur les conditions d’admissibilité des requêtes devant la Cour de Strasbourg, CEDH, décisions du 14 décembre 2011, Gde Chbre, Minas Sargsyan c. Azerbaïdjan, req. n° 40167/06,  Elkhan Chiragov et autres c. Arménie, req. n° 13216/05). Par cette déclaration, les autorités avaient entendu limiter leur engagement aux seuls territoires sur lesquels elles seraient à même d’exercer leur contrôle, ce qui excluait « les territoires occupés par la République d’Arménie jusqu’à ce que ces territoires soient libérés de cette occupation »[2]. La Cour avait toutefois rappelé qu’elle avait déjà, dans l’affaire Ilaşcu et autres c. Moldavie et Russie, jugé qu’aucune disposition de la Convention ne permettait d’« admettre une interprétation limitant la portée du terme “juridiction”, au sens de l’article 1, à une partie seulement du territoire d’un Etat contractant ». Un Etat ne saurait, en d’autres termes, invoquer son intention de ne pas respecter ses engagements sur une portion de son territoire, quelle que soit par ailleurs la nature des évènements qui seraient susceptibles de s’y dérouler. On sait par ailleurs, depuis cette même affaire Ilasçu, que la juridiction d’un Etat partie à la Convention est présumée s’exercer « normalement sur l’ensemble d[e son] territoire », mais qu’une telle présomption « peut se trouver limitée dans des circonstances exceptionnelles, notamment lorsqu’un Etat est dans l’incapacité d'exercer son autorité sur une partie de son territoire », en raison notamment d’une occupation militaire par les forces armées d'un autre Etat, ou encore de la présence d’un régime séparatiste.

Les Etats parties à la Convention trouvent un intérêt certain à invoquer ce type de circonstances dans la mesure où elles sont de nature à réduire considérablement la portée de leurs obligations conventionnelles. A les supposer établies par la Cour, la conduite de l’Etat ne serait plus évaluée qu’à l’aune de son devoir « d'essayer de continuer à garantir la jouissance des droits et libertés énoncés dans la Convention » (arrêt précité Ilaşcu et autres c. Moldavie et Russie, § 333). Tout l’intérêt juridique de l’arrêt rendu dans l’affaire Sargsyan, le 16 juin dernier, résidait dans le fait de savoir si l’Azerbaïdjan pouvait utilement revendiquer le bénéfice de la jurisprudence Ilaşcu et autres c. Moldavie et Russie, aux « zones rendues inaccessibles par les circonstances ». Après avoir effectivement affirmé qu’il n’y exerçait pas un contrôle effectif, le gouvernement azéri considérait désormais devant la Cour que le village de Golestan où avaient habité les requérants était situé « en territoire contesté et qu’il [était] entouré de mines, pris entre les positions militaires des deux camps situées de part et d’autre de la rivière, et à portée de tir des forces arméniennes ». La Cour refuse toutefois dans son arrêt du 16 juin, de faire droit à cette argumentation en opposant les circonstances d’espèce à celles qui avaient conduit à la consécration de l’exception dans l’arrêt Ilaşcu :  « Dans les affaires moldaves susmentionnées, la reconnaissance du caractère limité de la responsabilité que l’État territorial avait au regard de la Convention était compensée par le constat qu’un autre État partie à la Convention exerçait exceptionnellement sa propre juridiction en dehors de son territoire et était donc pleinement responsable au regard de la Convention. En l’espèce, en revanche, il n’est pas établi que Golestan soit occupé par les forces armées d’un autre État ni que le village soit sous le contrôle d’un régime séparatiste. Dans ces conditions, et compte tenu de la nécessité d’éviter l’apparition d’un vide dans la protection des droits garantis par la Convention, la Cour considère que l’État défendeur n’a pas démontré l’existence de circonstances exceptionnelles de nature à limiter sa responsabilité au regard de la Convention (…). L’exception créée dans l’arrêt Ilasçu et autres (…), à savoir la limitation de la responsabilité de l’État territorial à l’égard des parties de son territoire internationalement reconnu occupées par une autre entité ou sous le contrôle effectif d’une autre entité, ne peut donc être étendue aux territoires contestés comme le suggère le Gouvernement » (§§ 148-149 de l’arrêt).

Ici réside ainsi la « nouveauté de l’arrêt », la Cour n’ayant jusque-là jamais été invitée à se prononcer « sur l’application de la Convention à un ‘no man’s land’ »[3]. La solution est surtout révélatrice de la fonction que la Cour entend confier à la « juridiction » étatique. Celle-ci est envisagée non comme un simple critère d’imputation d’un fait à un Etat, mais d’abord comme un critère de répartition des responsabilités étatiques au sein de l’espace juridique européen. Cette logique était déjà à l’œuvre dans la célèbre décision Banković et autres c. Belgique et autres rendue le 12 décembre 2001. La Cour avait effectivement conclu que l’Etat ayant agi sur le territoire d’un autre Etat était réputé devoir assumer, à l’égard de ses habitants, les engagements pris sur la base de la Convention ainsi que répondre de leurs éventuelles violations. A défaut d’une telle substitution, le système de protection des droits aurait, pour reprendre les termes utilisés par la Cour, souffert de « lacunes regrettables », dans la mesure où les individus se trouveraient « exclus (…) du bénéfice des garanties et du système résultant de [la Convention] qui leur avait jusque-là été assuré » (§ 80 de la décision Banković précitée). L’affaire Sargsyan est ainsi l’occasion de confirmer que la règle énoncée à l’article 1er de la Convention s’apparente à une loi commutative, qui caractérise une opération dont on pourrait modifier l’ordre des termes sans changer le résultat. Pour le formuler très clairement, il importerait presque peu de savoir qui de l’Arménie, ou de l’Azerbaïdjan, ou même de tout autre Etat partie à la Convention doit être tenu responsable des faits en cause, pourvu que l’obligation de respecter les droits individuels puisse être mise à la charge de l’une de ces parties en vue d’éviter toute carence dans le système mis en place par la Convention de Rome. On comprend ainsi le sens de la réflexion engagée par la Cour dans l’affaire Sargsyan : parce qu’il ne peut y avoir d’autre Etat susceptible de voir sa responsabilité engagée in casu, alors l’Arménie est débitrice de l’obligation d’appliquer la Convention sur son propre territoire.

Notes de bas de page

  • COSTA (J.-P.), « Qui relève de la juridiction de quel(s) Etat(s) au sens de l’article 1er de la Convention européenne des droits de l’homme ? », in Libertés, justice, tolérance. Mélanges en hommage au doyen COHEN-JONATHAN, Bruxelles, Bruylant, 2004, vol. 1, pp. 483-500, spéc. p. 483.
  • Déclaration consignée dans l’instrument de ratification de la Convention déposé par le République d’Azerbaïdjan le 15 avril 2002 (voir au § 43 de la décision Sargsyan c. Azerbaïdjandu 14 décembre 2011).
  • TAVERNIER (J.), « Le Haut-Karabakh devant la Cour européenne », sentinelle-droit-international.fr, Bulletin 440 du 28 juin 2015, http://www.sentinelle-droit-international.fr/?q=content/le-haut-karabakh-devant-la-cour-europ%C3%A9enne-des-droits-de-l%E2%80%99homme.