Interdictions des traitements inhumains et dégradants

La consécration du statut des référés administratifs par la Cour européenne des droits de l'homme

COUR EDH, 21 mai 2015, Yengo/France, n° 50494/12.

Depuis plusieurs années, la Cour européenne des droits de l’homme participe largement à l’élaboration du contentieux pénitentiaire français. L’arrêt rendu le 21 mai 2015 constitue, d’ailleurs, un exemple particulièrement apodictique, en ce sens qu’il renouvelle le statut européen des référés administratifs d’urgence.

M. Yengo a été mis en examen, le 21 août 2011, par une ordonnance du juge d’instruction, pour des faits de nature criminelle. Il fut également placé en détention provisoire dans la maison d’arrêt du centre pénitentiaire Camp Est de Nouméa. Il interjeta appel de cette ordonnance devant la chambre de l’instruction de la cour d’appel. Cette dernière confirma l’ordonnance par un arrêt du 1er septembre 2011, sans toutefois se prononcer sur les conditions de détention.

Le 27 septembre 2011, M. Yengo déposa une demande de liberté, laquelle critiquait les conditions de détention. Il invoquait également une violation de l’article 3 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH). Le juge des libertés et de la détention, dans une ordonnance du 14 octobre 2011, rejeta sa demande, sans statuer sur les conditions de détention. Le requérant interjeta alors appel. La chambre de l’instruction de la cour d’appel de Nouméa confirma le rejet, par un arrêt du 14 octobre 2011. Le requérant se pourvut alors en cassation, le pourvoi fut rejeté le 29 février 2012.

Engageant alors une procédure devant la juridiction administrative, il saisit le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie, en mars 2012, d’un référé-provision. Ce dernier, dans une décision du 31 juillet 2012, convint d’une atteinte à la dignité humaine, et lui octroya une indemnité.

Entre-temps, le 20 juillet 2012, le requérant avait saisi la Cour européenne d’une requête individuelle. Au terme de cette procédure interne passablement complexe, la Cour devait alors se prononcer sur les questions de savoir si, d’une part, l’Etat français avait violé l’article 3 de la CEDH, lequel interdit, notamment, la soumission à des traitements inhumains ou dégradants, et d’autre part, si le requérant avait ou non disposé d’un recours effectif comme le prévoit l’article 13 de la CEDH.

La Cour européenne profite de cette affaire pour renouveler le statut des référés administratifs d’urgence. Ainsi, elle commence par affirmer que le référé-provision constitue un recours compensatoire conduisant alors, en l’espèce, au rejet des prétentions fondées sur l’article 3 de la CEDH (I). Ensuite, et bien que condamnant la France pour absence de recours préventif à disposition du requérant, ce qui caractérise une violation de l’article 13 de la CEDH, elle affirme que le référé-liberté constitue un « recours préventif » effectif (II).

I. La consécration du référé-provision comme voie de recours compensatoire

Après avoir opportunément écarté l’argument soulevé par le gouvernement et selon lequel la requête serait abusive[1], la Cour européenne rappelle qu’elle considère « le recours en responsabilité contre l’État comme un recours à épuiser au sens de l’article 35 § 1 de la Convention pour les détenus qui se plaignent de conditions de détention qui ont pris fin. Ces derniers doivent donc, une fois libérés ou transférés dans une autre cellule, saisir le juge administratif d’un recours indemnitaire »[2].

En l’espèce, le requérant avait introduit un référé-provision devant le juge administratif. Or, il relevait d’une jurisprudence constante, qu’une telle voie de droit (les référés d’urgence) ne constituait pas une voie de recours permettant de remédier à des conditions de détention prétendument contraires à l’article 3 de la CEDH[3].

Cette position est directement infirmée dans cette espèce. En effet, après avoir constaté que le requérant, dans le cadre de son référé-provision, a obtenu réparation de son préjudice[4], la Cour pose que cette procédure, « qui permet “d’accélérer le processus d’indemnisation des personnes incarcérées”, a, dans les circonstances particulières de l’espèce, constitué un recours indemnitaire de nature à réparer le préjudice subi par le requérant du fait de ses conditions de détention contraires à l’article 3 »[5].

Cette position novatrice n’a pas réellement de quoi surprendre. En effet, le juge administratif du référé-provision avait, dans plusieurs décisions[6], largement pris en compte les exigences conventionnelles en définissant une grille de lecture inspirée de la jurisprudence européenne[7], et ce, afin de définir dans quelle mesure des mauvaises conditions de détention étaient susceptibles d’ouvrir droit à provision[8]. Cet arrêt commenté vient donc prendre acte des évolutions jurisprudentielles de Conseil d’Etat français.

La Cour européenne pose alors que « le juge des référés a ainsi redressé définitivement la violation alléguée de l’article 3 de la Convention en reconnaissant le caractère indigne des conditions de détention et en allouant une provision à ce titre »[9]. Dès lors, « dans ces conditions, et après avoir relevé que le requérant ne s’est pas plaint du montant alloué par le juge des référés dans le cadre de son grief tiré de l’article 3 de la Convention, la Cour estime qu’il ne peut plus se prétendre “victime” d’une violation de cette disposition »[10].

Après avoir rejeté le grief tiré de la violation de l’article 3 CEDH, la Cour européenne analyse celui tiré de la violation de l’article 13 CEDH. Sur ce point, elle rappelle que le recours compensatoire doit nécessairement coexister avec un « recours préventif ». Cette position, acquise de longue date[11], est ici réaffirmée[12].

Au titre de ce grief, elle consacre alors le référé-liberté comme « recours préventif » effectif.

II. La consécration du référé-liberté comme « recours préventif » effectif

Au titre du rappel des principes généraux, la Cour commence par se livrer à une interprétation de l’article 13 CEDH et pose, notamment, que la notion d’« instance » n’implique pas nécessairement qu’il s’agisse d’une institution judiciaire[13].

Faisant état, ensuite, de sa jurisprudence tout à fait classique, la Cour européenne rappelle la définition du « recours préventif ». Ainsi, « un recours préventif concernant des allégations de mauvaises conditions de détention doit permettre à la personne intéressée d’obtenir des juridictions internes un redressement direct et approprié, de nature à empêcher la continuation de la violation alléguée ou de lui permettre d’obtenir une amélioration de ses conditions matérielles de détention »[14]. Cette définition trouve ses bases dans la jurisprudence antérieure[15]. Par ailleurs, le redressement procuré par l’utilisation d’un recours préventif peut « consister soit en des mesures ne touchant que le détenu concerné ou – lorsqu’il y a surpopulation – en des mesures plus générales propres à résoudre les problèmes de violations massives et simultanées de droits des détenus résultant de mauvaises conditions dans tel ou tel établissement pénitentiaire »[16].

La Cour européenne s’attarde, également, sur la notion de recours effectif. Ainsi, « pour qu’un recours interne contre des conditions de détention soit effectif, l’autorité ou juridiction saisie doit statuer conformément aux principes pertinents énoncés dans la jurisprudence de la Cour sur le terrain de l’article 3 de la Convention. La réalité de la situation – et non les apparences – étant ce qui importe, la seule référence à cet article dans les décisions internes ne suffit pas : l’affaire doit avoir été effectivement examinée en conformité avec les normes découlant de la jurisprudence de la Cour ». Cette position avait été celle adoptée antérieurement[17].

Faisant application des principes posés, c’est donc fort logiquement que la Cour estime que la demande de mise en liberté, formée devant l’autorité judiciaire, ne saurait constituer un recours effectif[18]. C’est également de manière tout aussi cohérente qu’elle considère que le recours pour excès de pouvoir, intenté après la réclamation formée auprès de l’administration pénitentiaire, ne constitue pas un recours effectif[19].

En revanche, et c’est véritablement le principal intérêt de cet arrêt, le juge strasbourgeois octroie un nouveau statut à la procédure de référé-liberté. Ainsi « la Cour relève avec intérêt l’évolution jurisprudentielle ayant conduit les juridictions administratives, y compris le Conseil d’État, à prononcer des injonctions sur le fondement des articles 2 et 3 de la Convention, en vue de faire cesser rapidement des conditions de détention attentatoires à la dignité »[20]. La Cour européenne continue son raisonnement en faisant expressément référence à l’ordonnance du Conseil d’Etat du 22 décembre 2012[21] qui avait, pour la première fois, indiqué que le référé-liberté pouvait permettre au juge d’intervenir en temps utile en vue de faire cesser des conditions de détention contraires à la dignité[22]. Dans cette dernière affaire, en effet, la Haute juridiction administrative avait élevé le droit de ne pas être soumis à un traitement inhumain ou dégradant au rang de liberté fondamentale au sens de l’article L. 521-2 du code de justice administrative. Surtout, le juge administratif avait considéré « qu’eu égard à la vulnérabilité des détenus et à leur situation d’entière dépendance vis à vis de l’administration, il appartient à celle-ci, et notamment aux directeurs des établissements pénitentiaires, en leur qualité de chefs de service, de prendre les mesures propres à protéger leur vie ainsi qu’à leur éviter tout traitement inhumain ou dégradant afin de garantir le respect effectif des exigences découlant des principes rappelés notamment par les articles 2 et 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ». Il ajoutait « que, lorsque la carence de l’autorité publique crée un danger caractérisé et imminent pour la vie des personnes ou les expose à être soumises, de manière caractérisée, à un traitement inhumain ou dégradant, portant ainsi une atteinte grave et manifestement illégale à ces libertés fondamentales, et que la situation permet de prendre utilement des mesures de sauvegarde dans un délai de quarante-huit heures, le juge des référés peut, au titre de la procédure particulière prévue par l’article L. 521-2 précité, prescrire toutes les mesures de nature à faire cesser la situation résultant de cette carence »[23].

Cependant, la Cour européenne « constate que l’évolution favorable de cette procédure d’urgence est récente et postérieure aux faits de l’espèce ». Ainsi, la Cour « n’exclut pas que le constat fait par celui-ci lors de sa visite du centre pénitentiaire de Nouméa en octobre 2011 aurait pu suffire à établir la condition d’urgence requise par l’article L. 5212 du CJA et déclencher l’intervention du juge des référés en l’espèce. Elle estime néanmoins que, au regard des circonstances de la présente requête, l’état du droit, à la date à laquelle le requérant a saisi la Cour, ne permettait pas encore de regarder le référé-liberté comme une voie de recours qu’il avait l’obligation d’épuiser. Ainsi, alors que le requérant avait déjà saisi plusieurs autorités pour faire valoir que le maintien en détention dans sa cellule était inhumain et dégradant, le Gouvernement n’a pas démontré avec une certitude suffisante que l’usage de cette voie de recours aurait été de nature à remédier à la situation dénoncée par celui-ci »[24].

Le juge de Strasbourg considère donc que la procédure de référé-liberté, du moins depuis l’ordonnance de décembre 2012, constitue un « recours préventif » effectif.

Si cette position doit sans doute être approuvée, il reste que l’office du juge administratif des référés (libertés) ne nous paraît pas revêtir toutes les garanties nécessaires et, partant, ne pas constituer complètement un recours effectif. En effet, lorsqu’on analyse la jurisprudence « post-ordonnance » de 2012, on se rend compte que le juge a, en ce domaine, principalement exigé la réalisation de travaux dans les prisons[25]. Si cela constitue évidemment un progrès conduisant à l’amélioration des conditions de détention, il nous semble que les véritables mesures utiles seraient la libération pure et simple du détenu, voire sa réaffectation. Une telle mesure est évidemment impossible puisqu’elle ne relève pas de la compétence du juge administratif. La Cour européenne nous semble donc exagérer le caractère de recours véritablement « effectif » du référé-liberté, du moins en ce domaine[26].

Si l’on doit donc mettre en avant les apports de la décision Yengo, il n’en demeure pas moins qu’elle se trouve pratiquement limitée eu égard aux contingences de l’office du juge administratif des référés.

Notes de bas de page

  • Arrêt commenté, § 48-52.
  • Idem, § 54.
  • Cour EDH, 13 sept. 2011, Lienhardt/France, n° 12139/10.
  • Arrêt commenté, § 55.
  • Idem, § 56.
  • V. notamment CE, Sect., Ord., 6 déc. 2013, X., n° 363290, publié au Recueil. V. aussi, par ex., CAA Nantes, 3° ch., 14 nov. 2014, China, n° 14NT00957, inédit, cons. 4. V. récemment : CAA Bordeaux, 3° ch., 17 fév. 2015, Coulibaly, n° 14BX01988, inédit, cons. 3.
  • Le juge administratif s’est sans doute inspiré de la jurisprudence Price. V. Cour EDH, 10 juil. 2001, Price/Royaume-Uni, n° 33394/96, § 24.
  • En ce sens, v. M. Afroukh, « Recours compensatoires et préventifs en matière de conditions de détention », JCP G, n° 23, 2015, n° 663.
  • Arrêt commenté, § 56.
  • Idem.
  • V. notamment Cour EDH, 27 mai 2013, Torreggiani et autres/Italie, n° 43517/09, § 96 ; Cour EDH, 16 sept. 2014, Stella/Italie, n° 49169/09, § 46.
  • Arrêt commenté, § 57.
  • Idem, § 60-61.
  • Idem, § 59.
  • V. notamment Cour EDH, 10 janv. 2012, Anynev et autres/Russie, n° 42525/07, § 96-98-214.
  • Arrêt commenté, § 63.
  • V. notamment Cour EDH, 27 janv. 2015, Neshkov et autres/Bulgarie, n° 36925/10, § 185-187.
  • Arrêt commenté, § 65.
  • Idem, § 67.
  • Idem, § 68.
  • CE, Ord., Sect., 22 déc. 2012, Section francaise de l’observatoire international des prisons et autres, n° 364584, publié au Recueil.
  • Arrêt commenté, § 68.
  • CE, Ord., Sect., 22 déc. 2012, Section francaise de l’observatoire international des prisons et autres, n° 364584, publié au Recueil, cons. 6. Sur cette affaire, v. notamment O. Le Bot, « Référé-liberté aux Baumettes : remède à l’inertie administrative et consécration d’une nouvelle liberté fondamentale », JCP G, n° 4, 2013, n° 87.
  • Arrêt commenté, § 68.
  • V. par ex. TA Fort-de-France, Ord., 17 oct. 2014, Section française de l’observatoire international des prisons, n° 1400673.
  • Dans le même sens, v. notamment A. Jacquemet-Gauché et S. Gauché, « Des tensions », AJDA, 2015, p. 1289 et s.