Liberté d'expression

Une décision inéluctable, source pourtant de perplexité

Cour EDH, quatrieme Chambre, 13 janvier 2015, petropavlovskis c.latvia, req. n° 44230/06.

Survivants sans héritage d’une Union soviétique disparue, résidant en Lettonie sans la citoyenneté lettone ni donc la citoyenneté européenne qui va avec elle, les résidents russophones de ce pays ou tout au moins une partie d’entre eux semblent être en mal de stratégie. C’est ainsi que l’un d’eux, dans le courant pourtant d’une action politique très déterminée contre une réforme de l’éducation donnant désormais clairement l’avantage à la langue lettone, a, sans doute contre toute attente, déposé un dossier de demande de naturalisation lettone. Comme on pouvait par contre s’y attendre, sa demande a en définitive été rejetée par le Conseil des ministres de Lettonie. Le contentieux qu’il a alors formé devant les juridictions administratives, s’est révélé pour lui infructueux, la décision de nature politique du Conseil des ministres ayant été jugée insusceptible d’un tel recours. Le demandeur s’est alors tourné vers la Cour Européenne des droits de l’homme, en faisant valoir que le refus de sa demande de naturalisation était en réalité une mesure punitive, portant atteinte aussi bien à sa liberté d’expression qu’à sa liberté de réunion, toutes libertés fondamentales garanties par les articles 10 et 11 de la Convention. Il y a ajouté la violation de l’article 13 de la Convention et du droit à un recours effectif devant un juge, constituée selon lui par le refus de la plus haute juridiction administrative lettone de se prononcer. L’arrêt rendu dans cette affaire le 13 janvier 2015 par la première Chambre de la Cour européenne des droits de l’homme, qui rejette à l’unanimité le recours du demandeur letton, n’est pas fait pour surprendre. Au vu des textes concernés, cette décision avait quelque chose d’inéluctable (I). Pour autant, cette affaire soulève des questions difficiles, qu’il n’est pas inutile d’évoquer (II).

Une décision inéluctable

La requête postulait que le refus d’octroyer la nationalité lettone au demandeur était en réalité la conséquence de l’usage par lui de sa liberté d’expression et de réunion et c’est à ce titre qu’il souhaitait voir ce refus sanctionné par la Cour. L’argument était habile mais au regard aussi bien de la Convention européenne que de la jurisprudence de la Cour tout à fait forcé.

Tout d’abord, il n’existe pas de droit à la nationalité dans le cadre de la Convention européenne (paragraphe 75 de l’arrêt, qui insiste sur ce point sur la différence d’avec l’article 15 de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme). On reconnaît ici la force du principe de souveraineté exclusive de chaque Etat en ce qui concerne sa propre nationalité dont rien ne paraît indiquer que la Convention n’ait reçu ni donné mission de le limiter. Ce principe est en quelque sorte encore renforcé en ce qui concerne la naturalisation, tant il est admis sans doute dans tous les pays que, au bout du compte, elle dépend d’une décision discrétionnaire du Gouvernement concerné. C’est le cas en Lettonie, comme l’a d’ailleurs relevé, en termes on ne peut plus explicites, la plus haute juridiction administrative, évoquant une décision politique pour se refuser tout droit de la censurer. C’est aussi le cas en France, même si c’est en termes en apparences plus neutres, la décision de naturalisation étant présentée comme discrétionnaire même si, depuis la loi du 22 juillet 1993, elle doit être, un peu paradoxalement, motivée. Décision politique là-bas, décision discrétionnaire ici, sauf à priver les termes de leur sens, on voit mal en quoi ils autoriseraient un quelconque examen juridictionnel alors qu’il n’y a aucun droit véritable à l’octroi d’une nationalité.

Certes, dans le combat que le demandeur menait contre la politique linguistique de son Etat de résidence, il était bien question, de réunion, d’expression et de liberté de l’une et de l’autre. Cependant, précisément, la détermination et la ténacité de cette lutte politique montraient à l’envi que, pour n’avoir pas la nationalité lettone, le demandeur n’en jouissait pas moins pleinement de ces deux libertés, et qu’il a continué à en jouir, dans les mêmes conditions, après le refus de sa naturalisation (paragraphe 77 de l’arrêt) .Ni l’article 10, ni l’article 11, ni l’article 13 de la Convention n’étaient donc en cause. Et sans doute les juges de la Cour européenne n’ont-ils pas voulu se laisser entraîner sur un terrain frisant l’absurde, où le plein exercice des libertés garanties par la Convention pouvait apparaître comme la raison même de la censure du refus de naturalisation.

Une décision source pourtant de perplexité

Il reste cependant que, pour aller de soi, la décision de rejet ne fait pas taire tous les doutes.

Il en est ainsi tout d’abord parce que le dossier laisse apparaître que le combat politique du demandeur n’a sans doute pas été pour rien dans le rejet de sa demande de naturalisation. La référence à un défaut de loyauté interroge. Certes, la jurisprudence de la Cour européenne paraît bien être de distinguer le défaut de loyauté à l’Etat, qui peut justifier un rejet de naturalisation, du défaut de loyauté à un Gouvernement, qu’il serait répréhensible de vouloir sanctionner (paragraphe 85 de l’arrêt). Il reste que, si même en l’occurrence c’est bien la construction linguistique de l’Etat qui était en cause, la distinction est parfois subtile et ténue.

Plus largement, peut-on dire véritablement que la liberté d’expression et la liberté de réunion sont pleinement consacrées quand il ne peut pas être exclu que leur exercice se retourne contre la demande de naturalisation de l’intéressé ? La réalité d’une expression libre suffit-elle à laisser de côté la considération que cette expression libre peut avoir sur d’autres terrains, en l’occurrence la naturalisation, des conséquences fâcheuses sur la situation de l’intéressé ? La liberté doit-elle en quelque sorte de payer ? Il est vrai que toute possibilité de réexamen semble bien disparaître dans le puits sans fond d’une décision politique ou discrétionnaire Est-ce en toute hypothèse rassurant ?

On ajoutera enfin que l’absence d’un véritable droit à la nationalité dans l’aire de la Convention européenne des droits de l’homme peut parfois conduire au maintien fâcheux de situations d’apatridie comme c’était vraisemblablement le cas en l’espèce. Il y a là sans doute une des limites d’un texte par ailleurs si important et si précieux.