Principe de la légalité

« Le crime terroriste entre dans une catégorie spéciale » ou l’acceptation par la Cour européenne d’une atténuation des droits au nom de la lutte contre le terrorisme

CEDH, 4ème chbre, 20 octobre 2015, Sher et autres c. Royaume-Uni, requête n°5201/11.

Selon Françoise Tulkens, ancienne juge à la Cour européenne des droits de l’Homme, « Les vents sont actuellement contraires aux droits de l’Homme »[1]. La décision rendue le 20 octobre 2015 par la Cour européenne confirme cette impression, alors même que la Cour est supposée jouer le rôle du gardien vigilant de ces droits. Prononcée un mois avant les attaques terroristes de Paris et la déclaration de l’état d’urgence en France, la décision rendue par la quatrième chambre permet d’apprécier la difficile conciliation que doivent opérer les juges entre la protection des droits fondamentaux et la lutte contre le terrorisme, mais surtout l’acceptation par la Cour de Strasbourg d’une inévitable atténuation des droits au nom de la lutte contre le terrorisme. Certes, les faits à l’origine de cette décision ne concernent pas la France, puisque la situation se déroule au Royaume-Uni, toutefois l’analyse développée par la Cour constitue un éclairage intéressant de la situation française actuelle.

Le Royaume-Uni a, comme on le sait, une longue tradition de lutte contre le terrorisme. Que cela soit à l’encontre des attentats commis par l’Irish Republican Army ou plus récemment par des groupes ou des individus djihadistes, les différents gouvernements britanniques ont toujours opposé une grande fermeté et ont construit au fil du temps un arsenal législatif particulièrement développé. Au cœur de cet arsenal et de l’affaire ici évoquée se situe le Terrorism Act adopté en 2000, dont l’article 41 autorise la police à arrêter même sans mandat toute personne suspectée de manière raisonnable d’être un terroriste et à la détenir sans inculpation pendant vingt-huit jours. C’est précisément sur la base de cette disposition que les requérants (Sultan Sher, Mohammed Rizwan Sharif et Mohammed Umer Farooq) ont été arrêtés par la police britannique le 8 avril 2009. Ils furent détenus pendant treize jours, puis libérés sans qu’aucune inculpation ne soit formellement prononcée à leur égard ni durant leur détention, ni à l’issue de celle-ci. Durant leur détention, la police a également perquisitionné leur domicile respectif et leur lieu de travail pendant de nombreuses journées (dix jours de perquisition du domicile pour le premier et douze jours de perquisition du domicile partagé par les deux autres ressortissants).

Ces arrestations, détentions et perquisitions, menées dans le cadre d’une opération appelée « Pathway », avaient été décidées suite à de fortes suspicions à l’époque d’attaque terroriste imminente au Royaume-Uni. De fait, ces trois ressortissants pakistanais étaient suspectés par la police d’avoir participé dans la planification, la préparation et la commission d’actes terroristes. Toutefois aucun élément durant leur détention n’a pu confirmer cette suspicion. Lors de leur détention, les suspects ont été présentés à deux reprises devant leMagistrate Court de Westminster afin de statuer sur la prolongation de leur détention. La première audience qui s’est tenue le 10 avril 2009 s’est faite en partie à huis-clos, ainsi certaines informations ont été communiquées et présentées au juge hors de la présence des suspects et de leur avocat. La seconde audience, quant à elle, a été organisée le 15 avril par vidéo-conférence.

Suite à leur libération, le 21 avril 2009, les trois requérants ont été placés dans un centre de rétention administrative, puis ils décidèrent de retourner de leur plein gré au Pakistan. Malgré ce départ, ils ont souhaité contester par la voie contentieuse les conditions de leur arrestation et de leur détention devant des tribunaux britanniques. Toutefois leurs requêtes furent rejetées. Dans la mesure où ils invoquaient notamment une violation des articles 5 § 4 et 8 de la Convention européenne des droits de l’Homme, les requérants ont décidé de saisir la Cour européenne de cette affaire. Les principaux griefs formulés par les requérants sont les suivants. Tout d’abord, ils estiment que leur droit à introduire un recours pour contester la légalité de leur détention reconnu à l’article 5 § 4 de la Convention européenne des droits de l’Homme a été violé par le gouvernement britannique dans la mesure où une des audiences s’étant faite à huis-clos, certains éléments de preuve à l’appui de leur maintien en détention ne leur ont pas été divulgués. En outre, ils affirment qu’une atteinte a été portée à leur droit au respect de la vie privée et familiale (article 8 de la Convention) puisque les perquisitions organisées à leur domicile ont été faites en vertu d’un mandat formulé dans des termes relativement vagues et ce sur plusieurs jours alors même que le mandat précisait qu’elles ne devaient s’organiser qu’à « une seule occasion ». D’autres griefs furent également invoqués par les requérants, toutefois seuls ces deux retiendront l’attention de la Cour.

Concernant le premier grief, la Cour commence par rappeler son précédent A. et autres c. Royaume-Uni de 2009[2] dans lequel elle avait spécifié le sens de la procédure consacrée par l’article 5 § 4. Celle-ci se distingue de celle existant à l’article 6 § 1 de la Convention, dans le sens où celle de l’article 5 doit certes avoir un caractère judiciaire mais elle ne doit pas pour autant présenter les mêmes garanties que celles exigées par l’article 6. Ainsi, le droit à introduire un recours pour contester la légalité d’une détention n’impose pas aux États membres de mettre en place des procédures juridictionnelles aussi exigeantes que celles bien connues de l’article 6 §1. En outre, et c’est ici que les propos de la Cour doivent être mis en exergue, l’imminence d’une attaque terroriste constitue une justification valide pour une restriction des garanties procédurales en matière de mandat d’arrêt (pt. 150). Comme la Cour l’avait déjà affirmé dans un arrêt de 1990, Fox, Campbell et Hartley c. Royaume-Uni[3], « le crime terroriste relève d’une catégorie spéciale » (pt. 149). L’urgence et le risque de pertes humaines autorisent la police à se fonder sur des informations issues de sources secrètes qu’elle ne peut communiquer sans mettre en risque la confidentialité des sources. Dès lors, pour la Cour non seulement l’article 5 § 4 ne doit pas nécessairement présenter les mêmes garanties que celles de l’article 6 § 1, mais dans le cas d’une enquête terroriste, cet article ne doit pas être appliqué de façon à générer des difficultés disproportionnées aux autorités de police. Entre garanties procédurales et lutte contre le terrorisme, la Cour estime que la priorité revient à la lutte contre le terrorisme. Cette balance conduit donc la Cour de Strasbourg à rejeter le premier grief invoqué par les trois requérants[4].

Concernant l’atteinte au droit au respect à la vie privée, la Cour est encore plus directe. Certes, elle commence par rappeler que toute atteinte à ce droit, pour qu’elle soit jugée « nécessaire dans une société démocratique », doit être justifiée et proportionnée (pt. 172). Il est notamment exigé que tout mandat de perquisition soit délivré par un juge en se fondant sur une suspicion raisonnable. Toutefois, ici le mandat avait bien été délivré par un juge, mais l’enjeu se situait sur la durée de cette perquisition (le juge ayant exigé qu’elle soit faite à « une seule occasion ») et sur le caractère vague de ce mandat. La Cour reconnaît alors que le mandat a été rédigé dans des termes larges mais elle souligne immédiatement l’urgence et la complexité de l’affaire qui à ses yeux justifient la largeur des termes du mandat, qui dans d’autres affaires n’auraient pas été jugés acceptables (pt. 174). La Cour affirme clairement que dans des affaires de terrorisme, il est nécessaire d’octroyer à la police une certaine flexibilité, notamment dans la détermination des biens pouvant faire l’objet d’une perquisition. Dans le cas présent, l’atteinte au droit au respect à la vie privée a été jugé « nécessaire dans une société démocratique » (pt. 176), conduisant ainsi la Cour à rejeter le second grief présenté par les trois requérants et donc l’ensemble de la requête.

A la lecture de cette décision, le lecteur est saisi d’un sentiment ambivalent. Pour une part, on ne peut que constater comme le fait la Cour elle-même que les trois requérants ont fait l’objet de restrictions à leurs droits fondamentaux. Toutefois, on est conduit, pour une autre part, à reconnaître que le Royaume-Uni a mis en place des garanties procédurales minimums telles qu’exigées par la Convention européenne (le mandat de perquisition et les prolongations de détention ont été validés par un juge) et que les risques de pertes importantes de vies humaines du fait d’une attaque terroriste sont élevés. Ainsi, il ne paraît pas injustifié d’accorder une plus grande liberté aux États pour appliquer les droits de la Convention européenne des droits de l’Homme dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et donc d’autoriser des atteintes partielles à certains droits, notamment aux droits procéduraux. En effet, ici il n’était pas question de négation complète de droit ou d’atteintes à des droits vitaux comme le droit à la vie ou l’interdiction de la torture. On a vu encore récemment la Cour européenne rappeler l’interdiction formelle du recours à la torture y compris dans le cadre de la lutte contre le terrorisme[5].

Pour autant, malgré la nécessité d’un léger assouplissement des exigences procédurales, on peut considérer que le ton utilisé par la Cour dans cet arrêt, notamment le fait de rappeler aussi clairement que la lutte contre le terrorisme entre dans une catégorie spéciale, n’envoie pas un signal des plus positifs aux juges nationaux. Comme le rappelle la Cour (pts. 130 et 153 notamment), ce sont ces juges qui ont pour tâche d’examiner le caractère raisonnable des suspicions formulées par la police. Or, en accordant ouvertement un poids si fort aux suspicions policières, la Cour n’incite pas ces juges nationaux à accroître leur vigilance à l’égard des informations communiquées et surtout non communiquées par la police. Dans cette affaire, on ne peut s’empêcher de souligner que la police britannique a affirmé à plusieurs reprises devant les juges avoir des éléments attestant de l’implication de ces trois ressortissants à de futures attaques. Et pourtant, aucune charge n’a été prononcée à leur encontre. Que valaient ces affirmations présentées devant le juge à huis-clos ? Quelles étaient la qualité et la véracité de ces preuves ? Le juge national a-t-il vraiment été en mesure d’apprécier et de contrôler les éléments présentés par la police ? Sachant la largeur de la définition du crime terroriste et de la participation à un crime terroriste, on ne peut être qu’étonné que la police ait à la fois affirmé avoir des preuves accablantes à leur encontre devant les juges mais que par la suite elle ait décidé de libérer ces trois ressortissants. Surtout, on doute alors de l’intérêt du contrôle juridictionnel, lorsque ce dernier conduit à accorder un poids inébranlable aux intuitions policières.

Ainsi, si cette décision de la Cour européenne n’est en rien un blanc-seing accordé au Royaume-Uni dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et qu’elle s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle constante, elle conduit tout de même à nourrir la philosophie générale présente chez certains juges nationaux d’une acceptation des législations d’exceptions en matière de lutte contre le terrorisme. On pense ici au Conseil constitutionnel français, mais aussi aux premiers jugements rendus par les tribunaux administratifs concernant les différentes mesures individuelles prononcées dans le cadre de l’état d’urgence[6], qui accordent un poids très important aux impératifs de lutte contre le terrorisme et aux éléments avancés par les services de police, sans qu’il existe aucun moyen de contrôle de la véracité de ces éléments. « Les vents sont actuellement contraires aux droits de l’Homme » et cet arrêt de la Cour de Strasbourg ne permet malheureusement pas de les faire tourner.  

Notes de bas de page

  • http://www.rtbf.be/info/societe/detail_francoise-tulkens-les-vents-sont-...
  • CEDH, grde chbre, 19 février 2009, A. et autres c. Royaume-Uni, requête n°3455/05 (pt. 203).
  • CEDH, 30 août 1990, Fox, Campbell et Hartley c. Royaume-Uni, requêtes n°12244/86, 12245/86, 12383/86 (pt. 32).
  • On notera que sur ce point le vote de la 4ème chambre ne fut pas unanime. Le juge Faris Vehabovic a exprimé son désaccord dans une opinion dissidente. 
  • Voir par exemple : CEDH, 4ème chbre, 24 juillet 2014, Al Nashiri c. Pologne, requête n°28761/11 ; CEDH, 4ème chbre, 24 juillet 2014, Husayn (Abu Zubaydah) c. Pologne, requête n°7511/13.
  • Voir par exemple : TA Paris, ord., 27 novembre 2015, M. A., n°1519030.