Actes juridiques de l'Union

Interférer (avec les droits fondamentaux) est-il toujours légiférer ? Précisions sur la distinction entre actes législatifs et non législatifs en droit de l’Union européenne

CJUE, 4ème  chbre, 10 septembre 2015, Parlement européen c. Conseil de l'Union européenne, aff. C-363/14.

La présente affaire était pour la Cour l’occasion de procéder à un certain nombre de rappels et de précisions de type procédural, et en particulier d’apporter de nouveaux éclairages quant à la distinction entre actes législatifs et non législatifs.

Etait en cause, en l’espèce, la décision d’exécution 2014/269/UE du Conseil, du 6 mai 2014, modifiant la décision 2009/935/JAI en ce qui concerne la liste des États et organisations tiers avec lesquels Europol conclut des accords. Le Parlement européen, auteur du recours en annulation rejeté par la Cour dans le présent arrêt, estimait que cette décision était grevée d’un certain nombre d’irrégularités procédurales.

Cet arrêt donne l’occasion à la Cour de rappeler certaines solutions de droit transitoire consécutives à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. En particulier, la Cour est amenée à rappeler que l’article 9 du protocole sur les dispositions transitoires, qui prévoit que les effets juridiques des actes adoptés sur la base du traité UE avant cette date sont préservés aussi longtemps que ces derniers n’ont pas été abrogés, annulés ou modifiés en application des traités, doit être interprété comme impliquant qu’une disposition d’un acte adopté régulièrement sur la base du traité UE avant l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne et qui prévoit des modalités d’adoption de mesures d’exécution de cet acte continue de produire ses effets juridiques tant qu’elle n’a pas été abrogée, annulée ou modifiée et permet l’adoption de mesures d’exécution en application de la procédure qu’elle définit (cf. notamment Parlement c. Conseil, aff. jointes C‑317/13 et C‑679/13, point 57, ainsi que Parlement c. Conseil, aff. C‑540/13, point 47).

La Cour est également conduite à rejeter un curieux argument du Parlement européen. En vertu de l’article 26 §1 a) de la décision Europol, la décision en cause devait être adoptée après consultation du Parlement européen. Le Conseil considérait que cette obligation de consultation avait été abrogée par le traité de Lisbonne. Cette conclusion était erronée, le protocole sur les dispositions transitoires ayant précisément pour effet de préserver après l’entrée en vigueur de ce traité l’effet de toutes les dispositions de droit dérivé, y compris celles prévoyant une procédure ayant été abrogée par le droit primaire. Le Conseil avait toutefois malgré tout procédé à une consultation du Parlement européen, de manière volontaire, sans s’y estimer tenu. Le Parlement européen estimait que cette simple « croyance » suffisait à entacher l’acte d’illégalité. Il s’agissait là cependant d’une lecture erronée de la jurisprudence. Certes, dans l’arrêt Parlement européen c. Conseil du 2 mars 1994, la Cour a affirmé que « le droit d’être consulté en vertu d’une disposition du traité constitue une prérogative du Parlement. L’adoption d’un acte sur une base juridique ne prévoyant pas une telle consultation est susceptible de porter atteinte à cette prérogative, même si une consultation facultative a eu lieu » (point 16 - nous soulignons). Toutefois, dans cet arrêt, cette considération n’a servi à la Cour qu’à justifier la recevabilité du recours en annulation et non la solution au fond.

C’est surtout quant à la délimitation entre actes législatifs et non législatifs que la Cour apporte dans cet arrêt certaines précisions intéressantes. Rappelons ici que, en vertu de l’article 289 TFUE, les actes législatifs doivent être adoptés soit par la voie de la procédure législative ordinaire (Parlement européen ET Conseil) soit par la voie d’une procédure législative spéciale (Parlement européen OU Conseil). Les articles 290 et 291 TFUE prévoient quant à eux deux procédures d’adoption pour les actes non législatifs (respectivement la procédure de « délégation » et celle « d’exécution »). Il résulte d’une interprétation a contrario de l’article 290 § 1 TFUE (« Un acte législatif peut déléguer à la Commission le pouvoir d'adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l'acte législatif ») – ainsi, pourrait-on ajouter, que de la nature même d’un acte qui se veut « législatif » - que les actes législatifs doivent déterminer les éléments essentiels de la matière que le législateur entend réglementer. Les actes non législatifs ne peuvent donc, quant à eux, affecter que des éléments non essentiels.

En l’espèce, la question posée à la Cour consistait donc à déterminer si la liste des Etats tiers avec lesquels Europol peut conclure des accords est un élément essentiel de la législation Europol. La définition de la notion d’élément essentiel avait déjà fait l’objet d’un éclairage par la grande chambre de la Cour dans un arrêt Parlement c. Conseil de 2012 relatif au code frontières Schengen, commenté dans cette revue, dont il résultait, d’une part, que les « choix politiques » ne sauraient faire l’objet d’une délégation ni figurer dans des actes d’exécution (points 64 à 66) et, d’autre part, que les actes permettant des ingérences d’une certaine importance dans les droits fondamentaux nécessitent l’intervention du législateur (point 77).

Sur le caractère « politique » ou pas du choix des Etats tiers avec lesquels Europol peut conclure des accords, force est de constater que la Cour n’est rien moins que byzantine. Elle estime en effet (point 51) que « même si une décision portant modification de la liste implique certains arbitrages présentant des dimensions techniques et politiques, une telle décision ne saurait être considérée comme nécessitant des choix politiques relevant des responsabilités propres du législateur de l’Union ». La limite exacte entre « arbitrage présentant des dimensions techniques et politiques » et « choix politique » ne peut que plonger l’observateur dans des abîmes de perplexité…

Pour ce qui est, ensuite de la question de l’ingérence dans les droits fondamentaux, la problématique centrale résultait de la possibilité de transmission de données personnelles entre Europol et les organismes d’Etats tiers avec lesquels un accord a été conclu. Sur ce point, la Cour relève deux éléments. D’une part, elle estime que le principe même de la transmission de données personnelles à certains États tiers et le cadre dans lequel cette transmission doit avoir lieu ont été arrêtés par le législateur lui-même. D’autre part, elle relève qu’une telle transmission n’est possible qu’à la suite de la conclusion, entre Europol et cet État, d’un accord autorisant spécifiquement la transmission de telles données.

Deux brefs éléments de commentaire méritent ici d’être évoqués. D’une part, sur ce dernier argument (la nécessité d’accords spécifiques de transmission des données personnelles), la Cour ne semble guère être sensible au fait que la procédure de conclusion d’un tel accord ne prévoit pas l’implication du Parlement européen. D’autre part, et plus généralement, la Cour semble bien moins exigeante dans le présent arrêt qu’elle ne l’a été en 2012, comme cela a d’ailleurs pu être relevé ailleurs. Il reste donc à espérer que la Cour saura, à l’avenir, clarifier son approche sans sacrifier cette avancée notable que constitue la soumission à la seule compétence du législateur européen de l’adoption de dispositions présentant un risque pour les droits fondamentaux.