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Le TUE et la clause "Jégo-Quéré"

TUE, deuxième chbre, 7 Juillet 2015, Federcoopesca,Associazione Lega Pesca, AGCI AGR IT AL c. Commission européenne, aff. T-312/14.

Dans cet arrêt, le Tribunal de l’Union Européenne (ci-après TUE), saisi d’un recours en annulation par trois associations de pêche italiennes, est amené à examiner une exception d’irrecevabilité du recours soulevée par la Commission. Celle-ci affirme que les requérantes ne sauraient agir sur la base de l’article 263 du Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) relatif au recours en annulation intenté par une personne physique ou morale. D’après la Commission, les requérantes ne satisferaient pas les conditions d’admissibilité d’un recours en annulation.

Le recours en annulation est dirigé contre la décision C (2013) 8635 final du 6 décembre 2013, elle-même adoptée par la Commission sur fondement de l’article 102 du règlement (CE) 1224/2009 du Conseil, « instituant un régime communautaire de contrôle afin d’assurer les règles de la politique commune de la pêche » (ci-après le règlement contrôle). L’article 102 du règlement contrôle oblige les Etats Membres à fournir toute information demandée par la Commission tenant à la mise en œuvre dudit règlement (§1). Si la Commission constate des irrégularités elle en informe l’Etat Membre concerné, lequel se charge de mener une enquête administrative interne (§2) dont les résultats seront transmis à la Commission dans un délai de trois mois (§3). Si la Commission estime que l’enquête administrative n’a pas permis de mettre fin aux irrégularités, elle édicte conjointement avec l’Etat Membre concerné un plan d’action et « l’Etat membre concerné prend toute mesure nécessaire à la mise en œuvre du plan d’action » (§4). Les requérantes précisent ne demander l’annulation que de trois actions prévues par la décision (actions n°15, 16,17).

Le 4ème paragraphe de l’article 102 du règlement contrôle ne fait pas de doute, tout plan d’action édicté par la Commission et adopté par une décision officielle destinée à l’Etat membre concerné (en l’espèce l’Italie) nécessite l’adoption de mesures internes pour être mis en œuvre. Il est donc logique de supposer que la nouvelle hypothèse de recours individuel en annulation – à savoir « tout acte règlementaire dépourvu de mesures d’exécution » (article 263 TFUE al.4) – ne s’applique pas en l’espèce.

Ceci dit, plutôt que de balayer immédiatement l’application de la « clause Jégo-Quéré »[1], le Tribunal demande aux parties d’avancer leurs arguments quant à l’application du 4ème alinéa de l’article 263 TFUE. Une fois les requérantes et la partie défenderesse entendues, le Tribunal s’atèle lui-même à cette (feu) épineuse question (pt.22). De manière assez pédagogique, le juge communautaire rappelle la genèse de l’article 263, partant de sa rédaction avant le Traité de Lisbonne à sa rédaction actuelle. Après la genèse, le pourquoi, l’objectif poursuivi par la nouvelle rédaction de l’article 263, à savoir la protection juridictionnelle et l’ouverture des recours aux particuliers (pt.27). Le rappel de ces étapes du recours annulation semble à première vue nécessaire au tribunal avant de pouvoir affirmer que l’alinéa 4 de l’article 263 vise la seule hypothèse des actes règlementaires dépourvus de mesure d’exécution, ce qui n’est pas le cas de la décision litigieuse (pt.29).  A l’appui de sa démonstration le juge communautaire ajoute que la présence de mesure d’exécution d’un acte réglementaire permet aux requérantes de saisir les juridictions nationales, ce qui implique que la limitation effectuée par l’alinéa 4 ne porte pas atteinte au droit à une protection juridictionnelle (pt. 30). Le tribunal semble ici tant justifier son analyse que montrer la voie à suivre aux trois requérantes, lesquelles devront se contenter de demander au juge national d’effectuer un renvoi préjudiciel en appréciation de validité de la décision litigieuse. Evidemment, le tribunal ne pouvait conclure en l’espèce à l’application de l’alinéa 4 de l’article 263 TFUE puisqu’il est écrit noir sur blanc dans le règlement contrôle que les plans d’actions de la Commission exigeaient toute mesure nécessaire de la part des Etats Membres. Or, « les auteurs du traité ayant ajouté la condition de l’absence de mesures d’exécution », la question de connaître la marge de manœuvre du destinataire de la décision litigieuse dans le cadre de sa mise en œuvre « est sans incidence sur l’appréciation de l’existence de mesures d’exécution » (pt. 41).  Ainsi, le fait que l’Italie soit obligée de transposer des dispositions internationale dans son ordre juridique interne (action n.°16) constitue tout de même une mesure d’exécution, peu importe le degré de marge de manœuvre dont elle dispose. Le juge communautaire n’a pas le choix que de se tourner vers la volonté des auteurs du Traité – exclure les actes règlementaires nécessitant des mesures d’exécution- car la contourner (en élargissant finalement l’accès au recours en annulation pour les personnes physiques ou morales) reviendrait à enfreindre les traités.

L’inapplicabilité de la clause Jégo-Quéré amène le Tribunal a examiner l’affectation directe et individuelle des requérantes, conformément à l’article 263 TFUE et à une jurisprudence classique[2]. C’est sans étonnement que le Tribunal déclare le recours irrecevable.

Il s’agit tout de même ici de souligner l’effort pédagogique du Tribunal de l’Union Européenne dont les justifications sont ignorées. Mais il est possible d’en évoquer une, à savoir la difficulté encore actuelle de délimiter parfaitement la frontière entre un acte règlementaire s’appliquant de lui-même et un acte règlementaire nécessitant des mesures d’exécution. Et si la question de la marge de manœuvre de l’Etat membre dans l’exécution de l’acte règlementaire ne semble pas perturber, à l’heure actuelle, le raisonnement du juge de l’Union, celle-ci risque d’être posée à nouveau concernant le recours en annulation des particuliers.

Notes de bas de page