CJUE

L'affaire des raffineurs de sucre de canne: un recours en annulation raffiné, mais sucré?

CJUE, Grande chambre, 28 avril 2015, T&L Sugars Ltd Sidul Açucares Unipessoal Lda c/ Commission européenne, Aff. C-456/13 P.

Et si on mélangeait quelques clémentines, des pommes, du poisson, de l’huile d’olive, quelques phoques, un peu de triclosan et… du sucre?  Avec ce cocktail explosif et étrange se sont dessinés les contours de la recevabilité des recours en annulation formés par les personnes physiques ou morales dans le contentieux de l’Union européenne. En effet, selon la disposition de l’article 263 al. 4 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) « toute personne physique ou morale peut former,…, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution ». L’arrêt de la Cour de justice, T&L Sugars Ltd et Sidul Açùcares Unipessoal Lda contre Commission européenne, rendu par la Grande chambre le 28 avril 2015[1], vient compléter la jurisprudence relative à l’interprétation de cet article.  

En l’espèce, il s’agit d’un pourvoi contre l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne[2] rejetant comme irrecevable le recours en annulation contre plusieurs règlements de la Commission européenne. Ces règlements litigieux portent adoption de mesures exceptionnelles de mise sur le marché hors quota de sucre pour la campagne de commercialisation 2010/2011. Le recours en annulation devant le Tribunal fut introduit par T&L Sugars Ltd et Sidul Açúcares Unipessoal Lda – deux entreprises de raffinage de sucre de canne importé – établies respectivement au Royaume Uni et au Portugal. En effet, le Tribunal de l’Union jugea la requête irrecevable au motif que les conditions du recours en annulation annoncées à l’article 263 al. 4 du TFUE n’étaient pas remplies. Autrement dit, dans la mesure où la mise en œuvre des règlements litigieux appelait l’adoption par les Etats membres d’un certain nombre de mesures, les requérantes ne pouvaient pas se prévaloir des dispositions dudit article, dernier membre de phrase. De plus, le Tribunal estima que les requérantes n’étaient pas individuellement concernées par les règlements remis en question[3].

La Grande chambre rejette le pourvoi et valide le raisonnement du Tribunal. L’affaire offrait à la Cour l’occasion de préciser son interprétation des nouvelles dispositions de l’article 263 al. 4 TFUE après le Traité de Lisbonne, et partant, de définir la portée du nouveau régime de la qualité pour agir des personnes physiques ou morales contre les actes réglementaires. Ce raffinage du nouveau régime a été amorcé avec l’affaire Inuit[4] dans laquelle la Cour a été amenée à préciser la notion d’acte réglementaire. Dans l’arrêt ci commenté la haute juridiction européenne va détailler la double condition subordonnant la qualité pour agir des particuliers contre ces actes. A savoir, la condition d’être directement concerné et celle relative à l’absence de mesures d’exécution.

En l’espèce, pendant la campagne de commercialisation 2010/2011, la réglementation de base - le règlement n°222/2011 - fixait le montant du prélèvement sur les excédents à zéro euro par tonne et précisait que les demandes de certificats donnant droit audit montant zéro ne pouvaient émaner que d’entreprises qui produisaient du sucre de betterave ou de canne ou d’isoglucose. Dans cette optique, c’étaient les autorités nationales qui délivraient lesdits certificats dans les limites des quantités maximales fixées par le règlement 222/2011. Le règlement d’exécution n°302/2011 ouvrait un contingent tarifaire exceptionnel, concernant une quantité de 300 000 tonnes de sucre. Encore une fois, c’étaient aux autorités nationales de délivrer aux importateurs demandeurs et dans la limite de la quantité fixée par le règlement d’exécution les certificats relatifs au contingent tarifaire. En dernier lieu, les règlements d’exécution n° 293/2011 et n°393/2011 de la Commission déterminait des coefficients d’attribution, en cas d’excédent des quantités premièrement fixées, qui devaient être affectés aux demandes de certificats déposées au titre de la réglementation de base.

S’agissant de la réglementation de base, au point 37 de l’arrêt, la Cour constate que dans la mesure où les requérantes n’ont pas la qualité des producteurs de sucre et ne sont pas directement affectées dans leur situation juridique par ces normes, la condition de l’affectation directe, consacrée à l’article 263, al. 4, dernier membre de phrase, TFUE n’est pas remplie. Si au point suivant, la Grande chambre énonce que le Tribunal avait commis une erreur de droit en n’examinant pas expressément cette affectation directe, elle conclut que cette erreur de droit « ne saurait entraîner l’annulation de l’arrêt attaqué en ce qui concerne l’irrecevabilité du recours »[5].

S’agissant des règlements d’exécution 293/2011 et 393/2011, selon la Cour de justice, ces actes ne produisent d’effets juridiques à l’égard des requérantes que par l’intermédiaire d’actes pris par les autorités nationales. Ces derniers constitueraient des mesures d’exécution au sens de l’article 263 al. 4, dernier membre de phrase TFUE. Ainsi, pour pouvoir les contester sur la base dudit article, les requérantes doivent être directement et individuellement concernées par les règlements en cause. Force est de mentionner que la Cour n’examine que la potentielle affectation individuelle. Dans ce cadre, il n’est pas étonnant de constater qu’aux termes de cette analyse la juridiction conclut à l’absence d’une telle affectation.

Au regard de ce qui précède, trois éléments principaux dans l’affaire des raffineurs de sucre de canne méritent d’être soulignés. Le premier est relatif à la qualification des actes des autorités nationales de mesures d’exécution au sens de l’article 263 al. 4 TFUE. Il est important de préciser que sur ce point, la Cour de justice n’a pas suivi les conclusions de l’Avocat général M Pedro Cruz Villalón[6].  Le deuxième point qui ressort de l’arrêt est lié à l’incidence du droit au recours juridictionnel effectif sur l’interprétation du recours en annulation formé par les particuliers. Dans ce cadre, l’arrêt rappelle et réaffirme qui est le premier débiteur du respect de ce droit jugé fondamental dans le système contentieux de l’Union. Last but not least, l’orthodoxie de l’analyse de l’affectation individuelle dans l’arrêt du 28 avril doit être rappelée.

I. Le nouveau sens de la condition « absence de mesures d’exécution »

Au point 29 de l’arrêt, la Cour de justice rappelle les considérations historiques ayant emmené à la modification de l’article 263 al. 4 TFUE. Autrement dit, la Cour de justice a toujours estimé que le droit de l’Union offrait un système de recours complet qui garantissait la protection juridictionnelle effective des particuliers[7]. Ces derniers disposent donc d’une option selon les cas qui se présentent : provoquer un renvoi préjudiciel en appréciation de validité de l’acte de l’Union, en attaquant ses mesures de mise en œuvre devant le juge national ou bien attaquer l’acte de l’union directement devant la juridiction européenne conformément à l’article 263 al. 4 TFUE.

Néanmoins, il y a de ces cas de figure dans lesquels l’accès normal au juge n’est pas possible. Soit parce qu’il est extrêmement difficile de remplir les conditions de recevabilité des recours directs en annulation, soit parce que l’acte de l’Union ne nécessite pas de mesures d’exécution et le requérant est dans l’impossibilité d’introduire une requête devant le juge national. Ainsi, la seule possibilité pour ce requérant souhaitant invoquer ses droits est d’enfreindre la règle pour pouvoir la contester.  L’article 263 al. 4 TFUE a été modifié avec l’arrivée du Traité de Lisbonne. L’inclusion du dernier membre de phrase à l’alinéa 4 vise notamment à remédier à cette dernière hypothèse et éviter que les particuliers soient contraints d’enfreindre le droit pour pouvoir accéder au juge.  

Il est de jurisprudence constante que la condition de l’affectation directe serait remplie que si l’acte produit directement des effets sur la situation juridique du requérant et que l’acte ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires qui sont chargés de la mise en œuvre[8]. Au point 40 de l’arrêt, la Cour précise d’emblée que les règlements d’exécution n° 302/2011 et 393/2011 ne produisent d’effets juridiques à l’égard des deux entreprises demanderesses que par l’intermédiaire d’actes pris par les autorités nationales. Ainsi, juger par la suite que ces actes administratifs nationaux constituent des mesures d’exécution au sens de l’article 263 al. 4 TFUE paraît logique de prime abord. Or, le raisonnement de la Grande chambre aux points suivants n’est pas exempt de tout questionnement. La juridiction européenne énonce que puisque les décisions des autorités nationales, octroyant les certificats, appliquent à l’égard des opérateurs économiques demandeurs les coefficients fixés par les règlements d’exécution et de cette manière portent refus total ou partiel de certificat, ces premières constituent des mesures d’exécution.

Comme le souligne l’Avocat général au point 28 de ses conclusions, cet énoncé consacre la thèse défendue par la Commission, la République française et le Conseil. La simple intervention d’une autorité administrative nationale dans le processus de mise en œuvre d’un acte réglementaire suffit pour que la condition tenant à l’absence de mesures d’exécution ne soit pas remplie. Pour M Cruz Villalón « une telle interprétation va à l’encontre d’une interprétation correcte de la notion d’acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution au sens du traité »[9].  Au fond, cette interprétation correcte vise à l’interprétation classique consacrée jusque lors dans la jurisprudence de la Cour. A savoir : tout acte adopté par l’autorité nationale du seul fait que la prise de cet acte lui incombe ne constitue pas une mesure d’exécution au sens de l’article 263 al. 4 TFUE[10]. C’est cette portée qui ressort aussi de l’affairePiraiki – Patraiki[11] consacrant une définition matérielle de l’affectation directe. Autrement dit, l’intervention de mesures intermédiaires ne peut avoir d’incidences pratiques si elle est conditionnée, connue ou déterminée.

Dans ce cadre, le Tribunal avait jugé que les règlements litigieux reposaient sur des décisions individuelles prises au niveau national. Néanmoins, l’Avocat général rappelait dans ses conclusions que les autorités nationales avaient une activité de pure gestion administrative, bien encadrée par les règlements d’exécution, ce qui empêchait de considérer qu’elles participaient à l’exercice d’un pouvoir d’exécution desdites normes européennes. C’était à la Cour maintenant de se prononcer. Contrairement à toute attente au regard de la jurisprudence précédente et constante, aux points 41 et 42 de l’arrêt du 28 avril, la Grande chambre jugea que « la question du caractère mécanique des mesures prises au niveau national… était dépourvue de pertinence pour déterminer si ces règlements comportaient des mesures d’exécution au sens de l’article 263 al. 4 dernier membre de phrase TFUE »[12].

Si avec le traité de Lisbonne, la modification de l’article 263 al. 4 TFUE était censée assouplir et faciliter l’accès des particuliers au prétoire de la Cour, il est légitime de penser qu’avec cet arrêt la Cour annihile la portée de la modification. Désormais toute intervention d’une autorité intermédiaire entre l’acte et le requérant serait susceptible de constituer une mesure d’exécution. Partant, la condition de l’absence desdites mesures ne serait jamais remplie. En ce sens, si le requérant particulier souhaite accéder au prétoire de la Cour, de manière classique, il doit passer le double filtre de l’affectation directe et individuelle. Nul ne peut ignorer la difficulté majeure qui se présente dès lors devant lui. A tel point que ce double filtre a pu être qualifié d’« un des problèmes juridiques les plus épineux du système contentieux communautaire »[13].  La question qu’il reste à se poser maintenant est de savoir si les personnes physiques et morales seraient entièrement dépossédées de la possibilité d’avoir un recours juridictionnel effectif.

II. Le recours en annulation à travers le prisme du droit au recours juridictionnel effectif

« Les conditions de recevabilité prévues à l’article 263 al. 4 TFUE doivent être interprétées à la lumière du droit fondamental à une protection juridictionnelle effective… »[14]. Cet objectif, ainsi annoncé, peut être trouvé dans tous les arrêts relatifs aux conditions de recevabilité du recours en annulation formé par des particuliers. Pourtant, cette considération liée au droit fondamental à une protection juridictionnelle effective n’a pas conduit la Cour de justice à modifier, assouplir son interprétation des conditions de l’affectation directe et individuelle. Ainsi, la conciliation des deux objectifs - la protection juridictionnelle effective et le respect des conditions de recevabilité - s’avère une affaire sucrée.

Or, un élément intéressant mérite d’être mis en évidence. Depuis l’affaire Unión de pequeñons agricultores[15] les premiers débiteurs du respect de cette protection juridictionnelle effective ce sont les Etats membres. La possibilité pour les justiciables de voir leurs droits protégés par le biais d’un recours devant les juridictions nationales constitue l’essence même du système communautaire de protection juridictionnelle. S’ils disposent de la possibilité d’essayer de remplir les conditions de recevabilité et d’attaquer un acte directement par le travers du recours en annulation prévu par le traité, ils ont en effet accès aux voies de recours devant les juges nationaux. Donc c’est aux Etats membres d’instaurer des voies de recours et procédures permettant de respecter le droit à une protection juridictionnelle effective.

Le renvoi préjudiciel est au cœur même du système contentieux de l’Union européenne. Le juge national est le juge de droit commun du droit européen. Par conséquent, les Etats membres doivent être les premiers garants du droit au recours juridictionnel effectif. Néanmoins, il était difficile de suivre ce postulat de base quand les requérants se retrouvaient devant une norme européenne qui ne nécessitait pas l’intervention des Etats membres. Les personnes physiques ou morales souhaitant contester les actes de l’Union se retrouvaient dans une situation de déni de justice, avec un recours en annulation devant la Cour de justice jugé  (presque) toujours irrecevable et avec l’absence de fondements pour aller devant le juge national et provoquer le renvoi préjudiciel. Même après la réforme apportée par le Traité de Lisbonne, ces situations risquaient de se produire et bafouer le recours juridictionnel effectif. Depuis l’affaire Inuit, la définition procédurale donnée à l’acte réglementaire laissait encore planer des doutes quant à la qualification des actes litigieux.

Or, avec l’arrêt du 28 avril la Cour semble parvenir à une conciliation. Certes, remplir les conditions de recevabilité du recours en annulation serait toujours un travail de Sisyphe, mais les requérants particuliers verront leur droit fondamental à une protection juridictionnelle effective respecté. Désormais, l’intervention d’une autorité nationale serait considérée comme une mesure d’exécution au sens de l’article 263 al. 4 TFUE. Si au point 47 la Cour de justice affirme une fois de plus que le « renvoi en appréciation de validité constitue, au même titre que le recours en annulation, une modalité du contrôle de la légalité des actes de l’Union [16]», la nouvelle interprétation de la notion « mesures d’exécution » réconforte et facilite ledit renvoi. 

En l’occurrence, au fond la Cour constate que les règlements litigieux comportent des mesures d’exécution, donc le recours en annulation ne serait recevable que si les requérantes sont directement et individuellement concernées par les actes en cause. Même si dans ce cadre la Cour n’examine pas l’affectation directe, elle reprend l’analyse orthodoxe, restée inchangée depuis la jurisprudence Plaumann[17].

III. L’analyse orthodoxe de l’affectation individuelle

Au point 63 de l’arrêt la Cour de justice commence son analyse en rappelant la définition de l’affectation individuelle, appliquée et applicable depuis 1963. Ainsi, les requérants, autre que les destinataires d’une décision, ne peuvent prétendre être concernés individuellement que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle d’un destinataire.  Le contrôle de cette affectation individuelle constitue en une démarche en trois étapes.

La première étape comprend un contrôle objectif de la mesure. Autrement dit, dans un premier temps il faut déterminer le nombre et l’identité des intéressés actuels et virtuels par l’acte litigieux. Au point 64 de l’arrêt, la Cour évacue cette question en rappelant les  jurisprudences Antillean Rice Mills[18] etTelefónica[19]. C’est-à-dire, la possibilité de déterminer, avec plus au moins de précision, le nombre ou même l’identité des sujets de droit auxquels s’applique une mesure n’implique nullement que ces sujets doivent être considérés comme étant concernés individuellement par cette mesure dès lors que cette application est effectuée en vertu d’une situation objective de droit ou de fait définie par l’acte lui-même. La deuxième étape implique un contrôle subjectif. Précisément, il s’agit de vérifier si les requérants possèdent des qualités propres ou se trouvent dans une situation de fait caractérisant qui les identifieraient au regard de la législation mise en cause. Au point 65 de l’arrêt, la Grande chambre se borne à énoncer que le règlement d’exécution 393/2011 vise uniquement aux quantités pour lesquelles les demandes de certificats d’importation ont été déposées, donc les requérantes même identifiables au regard de la réglementation litigieuse, ne sont pas individualisées par cette disposition. La troisième étape constitue à vérifier que la situation propre aux requérants particuliers a eu une incidence sur l’adoption de l’acte contesté ou celui-ci a été pris au vu de régler une situation objective. Au point 66 de l’arrêt, la Grande chambre énonce que les règlements contestés ont été adoptés sans tenir compte du contenu des demandes individuelles présentées auprès des autorités nationales, donc la situation individuelle de T&L Sugars et de Sidul Açucares n’a pas été prise en compte lors de l’adoption du texte européen. Le deuxième moyen est aussi rejeté. L’irrecevabilité de la requête des raffineurs de sucre de canne est ainsi confirmée.

In fine, la preuve de l’affectation directe et individuelle restera une probatio diabolica pour les requérants particuliers. La porte du prétoire de la Cour de justice sera encore plus souvent fermée pour les personnes physiques ou morales. Mais… Quand une porte se ferme, une autre s’ouvre… En l’occurrence, dans la perspective d’une protection juridictionnelle effective, il s’agira de celle du juge national.

Notes de bas de page

  • CJUE 28 avril 2015 T&L Sugars Ltd Sidul Açucares Unipessoal Lda, aff. C-456/13 P.
  • Tribunal de l’UE, 6 juin 2013 T&L Sugars Ltd et Sidul Açùcares, Unipessoal Lda c/ Commission, aff. T-279/11.
  • Les arrêts ci mentionnés comportent un troisième moyen lié à l’exception d’irrecevabilité soulevé par la Commission qui ne fera pas l’objet d’une analyse dans le cadre de ce commentaire.
  • Par acte réglementaire il faut entendre tout acte de portée générale qui ne serait pas adopté selon la procédure législative, CJUE 3 octobre 2013 Inuit Tapiriit Kanatami, aff. C-583/11 P.
  • Pt. 39 de l’arrêt.
  • Conclusions de l’Avocat général M. Pedro CRUZ VILLALON, présentées le 14 octobre 2014 dans l’affaire C-456/13 P, T&L Sugars Ltd, Sidul Açucares Unipessoal Lda c/ Commission européenne.
  • Pour un rappel plus récent : CJUE 3 octobre 2013 Inuit Tapiriit Kanatami c/ Parlement et Conseil, aff. C-583/11, pt. 90 et 92.
  • CJCE 13 mars 1971 International Fruit Company, aff. 41 à 44/70.
  • Point 29 des conclusions de l’Avocat général M Cruz Villalon.
  • Point 30 des Conclusions de l’Avocat général Cruz Villalón.
  • CJCE 11 janvier 1985 Piraiki Patraiki, aff. C-11/82.
  • Alors que dans l’affaire MICROBAN (Tribunal, 25 octobre 2011, aff. T-262/10), au point 37 de l’arrêt, le Tribunal avait déjà donné une première interprétation de l’absence de mesures d’exécution en se référant à la jurisprudence classique relative à l’absence du pouvoir d’appréciation.
  • BEBR G., Development of judicial control in the European Communities, La Haye, Nijhoff, 1981, p. 65.
  • Point 44 de l’arrêt commenté.
  • CJUE 25 juillet 2002 Unión de Pequeños Agricultores, aff. C-50/00 pts. 40 et 41.
  • Pour un arrêt de principe : CJCE 21 février 1991 Zuckerfabrik , aff. Jointes C-143/88 et C-92/89.
  • CJCE 15 juillet 1963 Plaumann aff. C-25-62.
  • CJCE 22 novembre 2001 Antillean Rice Mills c/ Conseil de l’Union européenne, aff. C-451/98.
  • CJCE 19 décembre 2013 Telefonica c/ Commission européenne, aff. C-274/12.