CJUE

La CJUE encadre les conditions de l'intérêt à agir par le droit au recours juridictionnel effectif

CJUE, 4° chambre, 19 mars 2015, E.ON Földgáz Trade Zrt contre Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal, Aff. C-510/13.

L’intérêt économique constitue un « intérêt juridique » donnant qualité pour agir en justice. C’est, en substance, ce qu’a jugé la Cour de justice de l’Union européenne dans une affaire du 19 mars 2015[1].

E.ON Földgáz, opérateur de gaz sur le marché hongrois, est titulaire d’une autorisation de transport de gaz. Cet opérateur a sollicité auprès de la société FGSZ Földgázszällító, gestionnaire du réseau, plusieurs demandes d’attribution de capacité à long terme au point d’entrée d’importation de l’interconnecteur gazier reliant la Hongrie à l’Autriche. Ces demandes portaient sur une période supérieure à une année gazière. Par ailleurs, ces demandes excédant la capacité libre disponible de l’année gazière, le gestionnaire, FGSZ Földgázszällító, a alors demandé à l’autorité de régulation hongroise de se prononcer sur ce point. Dans sa décision du 22 février 2010 (n° 98/2010), l’autorité de régulation modifie la décision en vigueur jusqu’alors (une décision du 25 janvier 2010) en redéfinissant les règles du code du réseau gouvernant l’attribution de la capacité pour un terme supérieur à une année gazière. L’autorité de régulation modifie également les règles relatives à la gestion de la congestion. Aux termes de cette décision du 22 février 2010, et en ce qui concerne l’année gazière 2010/2011, le gestionnaire de réseau sera tenu de réserver 80% de la capacité disponible pour la conclusion de contrats à long terme et 20 % de cette capacité pour la conclusion de contrats annuels se rapportant à cette année gazière. En ce qui concerne les années gazières suivantes, cette décision prévoitqu’à partir de l’année gazière 2011/2012, l’allocation de la capacité à long terme, ainsi que la conclusion effective des contrats, s’effectuent selon de nouvelles règles devant être élaborées par le gestionnaire de réseau avec le concours des négociants en gaz naturel et soumises à l’autorité de régulation pour approbation. Selon l’autorité de régulation, l’édiction de ces nouvelles règles est motivée par le fait que la procédure initiale d’attribution de la capacité portait atteinte au développement de la concurrence et entravait l’entrée de nouveaux acteurs sur le marché.

Mécontent de cette nouvelle décision, l’opérateur E.ON Földgáz forme un recours tendant à son annulation devant la Cour de Budapest qui le rejette le 3 novembre 2011. L’opérateur interjette appel devant la cour régionale de Budapest, laquelle rejette également son recours en considérant que E.ON Földgáz n’avait pas qualité pour agir dans la mesure où il n’aurait pas démontré en quoi il disposait d’un intérêt direct par rapport aux dispositions attaquées de la décision du 22 février 2010. E.ON Földgáz se pourvoit en cassation. C’est à cette occasion que le juge de cassation hongrois décide de formuler plusieurs questions préjudicielles[2], que l’on peut diviser en deux temps. D’abord, le juge s’interroge sur l’applicabilité ratione temporis de plusieurs directives au contexte procédural qu’il doit traiter. Cette question ne pose pas de difficulté, nous ne l’expliciterons pas ici[3]. La seconde question est beaucoup plus intéressante puisque le juge hongrois se demande si « l’article 25 de la deuxième directive doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale portant sur l’exercice des recours devant la juridiction compétente pour contrôler la légalité des actes d’une autorité de régulation, qui, dans des circonstances telles que celles en cause au principal, ne permet pas de reconnaître à un opérateur, tel qu’E.ON Földgáz, la qualité pour former un recours contre une décision de cette autorité relative au code de réseau ». En d’autres termes, il s’agissait pour la Cour de justice de l’Union européenne de répondre à la question de savoir si l’intérêt économique dont se prévaut E.ON Földgáz peut constituer un intérêt lui donnant qualité pour contester la décision de l’autorité de régulation.

La Cour de justice répond positivement à cette question en explicitant d’abord que le règlement n° 1775/2005 contient un ensemble de droits minimaux applicables (I). Ensuite, la Cour de justice précise l’encadrement procédural qu’elle entend effectuer sur les conditions tenant à l’intérêt à agir (II).

I. L’application des droits minimaux contenus dans le règlement n° 1775/2005

Comme le rappelle la Cour de justice « la deuxième directive ne prévoit aucune disposition particulière ayant pour effet d’octroyer aux opérateurs un droit de recours juridictionnel contre les décisions de l’autorité de régulation, telle que la décision n° 98/2010 »[4]. C’est en vérité, comme le reconnaît la Cour de justice[5], le règlement n° 1775/2005 qui est applicable aux faits de l’espèce[6]. Ce règlement fixe des objectifs qui s’imposent à l’autorité de régulation en même temps qu’il confère des droits à l’opérateur de réseau E.ON Földgáz.

S’agissant des objectifs, la Cour de justice commence par faire référence au considérant 23[7], ainsi qu’au premier paragraphe de l’article 1er du règlement[8]. Elle vise ensuite le deuxième alinéa de l’article 1er lequel prévoit que « cet objectif comprend notamment la définition de principes harmonisés pour les tarifs d’accès au réseau, ou les méthodologies de calcul de ces tarifs, l’établissement de services d’accès des tiers, et des principes harmonisés pour l’attribution des capacités et la gestion de la congestion, la détermination des exigences de transparence, des règles et des redevances d’équilibrage et la facilitation des échanges de capacités ». La Cour de justice continue en se référent à l’article 5 ainsi qu’à l’article 9 paragraphe 1 et 2 du règlement. Enfin,elle mentionne le considérant 17 et l’article 10, alinéa 1er du règlement.

Selon la Cour de justice, les principes cités et fixés par le règlement s’imposent à l’autorité de régulation[9]. Cette position, tout à fait classique, ne constitue que l’application du principe selon lequel les règlements de l’Union sont dotés d’une applicabilité directe.

S’agissant des droits conférés à l’opérateur, la Cour de justice centre son analyse sur l’article 5 du règlement. Ainsi, elle estime qu’« en sa qualité de titulaire d’une autorisation de transport du gaz sur le réseau, E.ON Földgáz doit être considérée comme étant un utilisateur du réseau, au sens de l’article 2, paragraphe 1, point 11, du règlement n° 1775/2005. En effet, au regard du libellé de cette disposition, il est sans pertinence qu’un tel opérateur ait effectivement conclu un contrat avec le gestionnaire de réseau pour bénéficier de la qualité d’utilisateur du réseau, dans la mesure où cette qualité vise tout client ou tout client potentiel du gestionnaire de réseau »[10]. Ainsi, « eu égard […] à l’objectif poursuivi par le règlement n° 1775/2005 […] les principes contenus à l’article 5 de ce règlement, lu en combinaison avec l’annexe dudit règlement, doivent être interprétés comme constituant des mesures protectrices prévues dans l’intérêt des utilisateurs souhaitant accéder au réseau et donc susceptibles de leur conférer des droits »[11]. La Cour raisonne ici par analogie avec une affaire du 21 février 2008, dans laquelle elle avait considéré que « certaines obligations spécifiques imposées à l’entreprise puissante sur le marché pertinent conformément à l’article 16, paragraphes 3 et 4, de la directive « cadre » ainsi qu’aux dispositions de la directive « accès » qui y sont citées constituent des mesures protectrices prévues dans l’intérêt des utilisateurs et des entreprises concurrents de cette entreprise puissante et sont donc susceptibles de conférer à ceux-ci des droits »[12].

La Cour de justice conclut alors la première phase de son raisonnement en estimant « qu’un opérateur, tel qu’E.ON Földgáz dans les circonstances de l’espèce au principal, est titulaire de certains droits en vertu de l’article 5 du règlement n° 1775/2005, lu en combinaison avec l’annexe de ce règlement, et doit être considéré comme étant potentiellement lésé dans ces droits par une décision de l’autorité de régulation qui modifie les règles du code de réseau relatives à l’attribution de la capacité et à la gestion de la congestion »[13].

Après avoir démontré que l’opérateur pouvait être lésé dans ses droits, la Cour de justice s’intéresse plus précisément à son intérêt à agir.

II. L’encadrement procédural des conditions tenant à l’intérêt à agir

Une fois que la potentialité de l’existence d’un droit lésé a été constatée, il apparaissait indispensable pour la Cour de la justice de s’assurer que l’Etat hongrois le garantissait dans ses procédures judiciaires nationales. Elle se livre alors à l’analyse précise de l’encadrement national des conditions tenant à l’intérêt à agir. Après avoir rappelé le principe cardinal de l’autonomie procédurale, elle s’empresse d’en préciser les limites.

La caractérisation d’un droit lésé n’implique pas ipso facto l’existence d’une législation européenne régissant le fond du droit en cause. C’est exactement le constat que l’on doit en faire en matière d’intérêt à agir puisqu’aucune législation européenne ne régit directement cette question. La Cour de justice rappelle alors, par une formule bien connue, qu’« en l’absence de réglementation de l’Union en la matière, il appartient à l’ordre juridique interne de chaque État membre de désigner les juridictions compétentes et de régler les modalités procédurales des recours destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union […] »[14]. Ainsi, « il appartient, en principe, au droit national de déterminer la qualité et l’intérêt d’un justiciable pour agir en justice […] »[15]. Ces propositions traduisent évidemment l’autonomie procédurale qui anime le droit de l’Union. Ce principe, qui découle d’ailleurs directement du Traité, a été affirmé par plusieurs décisions anciennes[16] et ne cesse d’être rappelé de nos jours[17].

La Cour de justice pose cependant que « les États membres [ont] toutefois la responsabilité d’assurer, dans chaque cas, une protection effective de ces droits »[18]. La référence à la « protection effective » n’est pas complètement nouvelle. On l’a retrouve dans plusieurs espèces antérieures[19].

Elle estime également que la détermination des conditions tenant à l’intérêt à agir doit respecter les principes d’équivalence et d’effectivité. Sans revenir évidemment sur la teneur de ces deux principes, on peut simplement dire qu’ils constituent les limites à l’autonomie procédurale dont disposent les Etats.

L’élément tout à fait intéressant de cet arrêt est la référence à l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Ainsi la Cour pose « que la législation nationale ne porte pas atteinte au droit à une protection juridictionnelle effective, tel que prévu à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne »[20]. Comme la Cour avait pu le poser dans certaines affaires précédentes[21], on pourrait avoir l’impression qu’elle détache les principes d’effectivité et d’équivalence de la protection juridictionnelle effective. En vérité, le dernier point de l’arrêt démontre qu’il n’en n’est rien. En affirmant qu’« eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre aux troisième et cinquième questions que l’article 5 du règlement n° 1775/2005, lu en combinaison avec l’annexe de ce règlement, et l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale portant sur l’exercice des recours devant la juridiction compétente pour contrôler la légalité des actes d’une autorité de régulation, qui, dans des circonstances telles que celles en cause au principal, ne permet pas de reconnaître à un opérateur, tel qu’E.ON Földgáz, la qualité pour former un recours contre une décision de cette autorité relative au code de réseau », il semble bien qu’elle englobe les principes d’effectivité et d’équivalence dans la protection juridictionnelle effective de l’article 47 de la Charte. La lecture des conclusions de l’avocat général confirme d’ailleurs cette analyse[22].

Si cette lecture globale n’est pas la première[23], elle n’en demeure pas moins critiquable du point de vue des notions. En effet, le droit à une protection juridictionnelle effective ne recouvre absolument pas le principe d’équivalence.

Quoi qu’il en soit, la législation hongroise est indirectement condamnée par cette décision de la Cour et l’intérêt économique peut constituer un intérêt à agir contre une décision d’une autorité de régulation. Comme le pose l’avocat général dans cette affaire, « lorsque l’intérêt est suffisamment caractérisé et qu’il se reflète dans des conséquences patrimoniales, la somme d’un droit conféré par le droit de l’Union et du préjudice subi exige des États membres qu’ils garantissent l’accès à la justice »[24].

Au terme de cette analyse, on voit que la Cour de justice se livre précisément à l’appréciation des intérêts lésés et livre une lecture de l’intérêt à agir à l’aune de la protection juridictionnelle effective de l’article 47 de la Charte. Ce travail ne fait que rappeler un principe essentiel, déjà exprimé par Laferrière, selon lequel « la vigilance des intérêts lésés est […] la meilleure sauvegarde de la légalité »[25].

Notes de bas de page

  • CJUE, 4° chambre, 19 mars 2015, E.ON Földgáz Trade Zrt contre Magyar Energetikai és Közmu-szabályozási Hivatal, Aff. C-510/13.
  • Pour la formulation précise des questions, v. le pt 29 de l’arrêt commenté.
  • V. les pts 30 à 35 de l’arrêt commenté.
  • Pt. 38 de l’arrêt commenté. V. aussi Cruz Villalón (P.), conclusions sur CJUE, 4° chambre, 19 mars 2015, E.ON Földgáz Trade Zrt contre Magyar Energetikai és Közmu-szabályozási Hivatal, Aff. C-510/13, pt. 35-37.
  • Pt. 39 de l’arrêt commenté.
  • Règlement (CE) n° 1775/2005 du Parlement européen et du Conseil du 28 septembre 2005 concernant les conditions d’accès aux réseaux de transport de gaz naturel.
  • Ce considérant dispose qu’« Étant donné que l’objectif du présent règlement, à savoir l’établissement de règles équitables concernant les conditions d’accès aux réseaux de transport de gaz naturel, ne peut pas être réalisé de manière suffisante par les États membres et peut donc, en raison de l’importance et des effets de l’action, être mieux réalisé au niveau communautaire, la Communauté peut prendre des mesures, conformément au principe de subsidiarité consacré à l’article 5 du traité. Conformément au principe de proportionnalité tel qu’énoncé audit article, le présent règlement n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif ».
  • Il est posé que « le présent règlement vise à établir des règles non discriminatoires pour déterminer les conditions d’accès aux réseaux de transport de gaz naturel, compte tenu des particularités des marchés nationaux et régionaux, en vue d’assurer le bon fonctionnement du marché intérieur du gaz ».
  • Pt. 44 de l’arrêt commenté.
  • Pt. 45 de l’arrêt commenté.
  • Pt. 46 de l’arrêt commenté.
  • CJCE, 2° chambre, 21 fév. 2008, Tele2 Telecommunication GmbH contre Telekom-Control-Kommission, Aff. C-426/05, pt. 34.
  • Pt. 48 de l’arrêt commenté.
  • Pt. 49 de l’arrêt commenté.
  • Pt. 50 de l’arrêt commenté.
  • V. notamment CJCE, 16 déc. 1976, Rewe-Zentralfinanz eG et Rewe-Zentral AG contre Landwirtschaftskammer für das Saarland, Aff. 33-76, pt. 5 ; CJCE, 15 sept. 1998, Ansaldo Energia SpA contre Amministrazione delle Finanze dello Stato, Amministrazione delle Finanze dello Stato contre Marine Insurance Consultants Srl et GMB Srl e.a. contre Amministrazione delle Finanze dello Stato, Aff. jointes C-279/96, C-280/96 et C-281/96, pt. 16.
  • V. par ex. CJUE, 5° chambre, 12 mars 2015, eVigilo Ltd contre Priešgaisrines apsaugos ir gelbejimo departamentas prie Vidaus reikalu ministerijos, Aff. C-538/13, pt. 39.
  • Pt. 49 de l’arrêt commenté.
  • V. par ex. CJCE, 9 juil. 1985, Piercarlo Bozzetti contre Invernizzi SpA et ministère du Trésor,Aff. 179/84, pt. 17 ; CJCE, 4° chambre, 16 juil. 2009, Mono Car Styling SA, en liquidation contre Dervis Odemis e.a., Aff. C-12/08, pt. 48.
  • Pt. 50 de l’arrêt commenté.
  • V. notamment CJUE, 4° chambre, 18 mars 2010, Rosalba Alassini contre Telecom Italia SpA, Filomena Califano contre Wind SpA, Lucia Anna Giorgia Iacono contre Telecom Italia SpA et Multiservice Srl contre Telecom Italia SpA, Aff. jointes C-317/08, C-318/08, C-319/08 et C-320/08, pt. 47-60 et 61 ; CJUE, 3° chambre, 10 sept. 2014, Monika Kušionová contre SMART Capital, a.s., Aff. C-34/13, pt. 47-69.
  • Cruz Villalón (P.), concl. préc., pt. 43-45.
  • Il est plus fréquent que la Cour absorbe l’article 47 par le principe d’effectivité. V. notamment CJUE, 1° chambre, 17 juil. 2014, Juan Carlos Sánchez Morcillo et María del Carmen Abril García contre Banco Bilbao Vizcaya Argentaria SA, Aff. C-169/14, pt. 34-36.
  • Cruz Villalón (P.), concl. préc., pt. 50.
  • Laferrière (E.), Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, t. II, Berger-Levrault et Cie, Paris, 2° édition, 1896, p. 436.