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Menace sur le « régime minceur » législatif envisagé par la Commission Juncker ? La Cour de justice encadre le pouvoir de la Commission de retirer une proposition

CJUE, grande chambre, 14 avril 2015, Conseil de l’Union européenne c. Commission européenne, aff. C‑409/13.

La question du droit de retrait des propositions de la Commission était, depuis déjà plusieurs décennies, une épée de Damoclès suspendue au-dessus des relations entre la Commission et le Conseil. En effet, de longue date, la Commission européenne et le Conseil ont eu deux visions très divergentes de ce pouvoir, le Parlement européen s’étant finalement rapproché du  Conseil après avoir été, quand il en allait de son intérêt, plutôt du côté de la Commission. La grande chambre de la Cour de justice, dans l’arrêt commenté, a enfin eu l’occasion de donner sa position.

La Commission estime, depuis longtemps, que son droit de retirer une proposition est un corollaire de son droit d’initiative. Elle s’appuie en outre sur le droit qui lui appartient de« modifier sa proposition tout au long des procédures conduisant à l'adoption d'un acte de l'Union » (droit aujourd’hui posé à l’article 293 § 2 TFUE) pour en déduire que le retrait n’est, finalement, qu’une modification particulière. Le Conseil y voit, au contraire, un droit de veto législatif, d’autant plus illégitime si la procédure d’adoption de l’acte est en cours : l’acte cesse dès lors d’être la « chose » de la Commission pour devenir un objet législatif, certes embryonnaire, mais néanmoins hors de sa portée pour cette raison. Quant au parallèle avec le droit de modification, il passait pour méconnaître l’intention des auteurs des traités, qui l’ont mis en place afin de permettre à la Commission de modifier sa proposition pour aller dans le sens d’un amendement qui aurait recueilli une majorité au Conseil mais ne parviendrait pas à atteindre l’unanimité nécessaire (aujourd’hui en vertu de l’article 293§1 TFUE) pour que le Conseil amende, de lui-même, une proposition de la Commission. Il est vrai que le texte du traité ne comporte pas une telle restriction au pouvoir de la Commission de modifier ses propres propositions. Quant au Parlement européen, quand il n’était pas co-législateur, il s’arrangeait plutôt bien de ce droit de retrait de la Commission, à condition qu’il ait le droit de lui demander de l’exercer[1]. En revanche, depuis qu’il est devenu co-législateur, il exige au contraire que la Commission fournisse « en temps utile des explications circonstanciées avant de procéder au retrait de toute proposition sur laquelle le Parlement a déjà exprimé une position en première lecture » (point 39 de l’Accord-cadre sur les relations entre le Parlement européen et la Commission européenne). Il faut noter que cela implique une acceptation de principe du droit de retrait.

Pendant longtemps, cette discorde entre la Commission et le Conseil est restée feutrée, dans la mesure où la Commission se contentait d’utiliser son droit de retrait dans des circonstances relativement consensuelles (caducité de propositions restées sans suite, retrait de propositions au début d’une nouvelle législature, etc.). Les choses ont changé avec la Commission Juncker. Le nouveau président de la Commission a en effet entrepris, avec l’aide de son premier vice-président Frans Timmermans, de rationnaliser l’action législative de la Commission, se réclamant en la matière des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Cette rationalisation a pris la forme notamment de plusieurs retraits, dont celui, aussi remarqué que critiqué, du paquet sur l’économie circulaire. Cette stratégie a désormais atteint un rythme de croisière industriel, comme en atteste la longue liste de retraits publiée aujournal officiel du 7 mai 2015[2].

C’est pourtant un retrait datant de l’ère « pré-Juncker » qui a conduit à la prise de position de la Cour de justice sur cette question. La Commission a, en l’espèce, retiré le 8 mai 2013 une proposition de règlement relatif aux modalités de l’aide macrofinancière aux pays tiers, proposition qu’elle estimait dénaturée par le Parlement et le Conseil. C’est le Conseil, dont on a vu plus haut qu’il est des deux co-législateurs le plus traditionnellement hostile au droit de retrait, qui a formé le recours devant la Cour de justice.

La Cour de justice, c’est la première chose qu’il convient de relever, considère ce recours recevable, ce qui implique donc que le retrait est un acte attaquable.  La question reste ouverte de savoir si un tel acte pourrait être attaqué par un requérant ordinaire, eu égard aux contraintes particulières relatives au recours individuel en annulation. Cette question appelle vraisemblablement une réponse négative.

La Cour considère que le pouvoir de retirer une proposition se déduit, implicitement, du pouvoir d’initiative. Elle semble même faire plus précisément sienne l’approche de la Commission, rattachant le pouvoir de retrait au pouvoir de modification (voir le point 74 de l’arrêt). Il est à noter ici que la Cour de justice rejette assez sèchement l’argument fondé sur le « principe de démocratie », tel qu’énoncé à l’art. 10 TUE, et dont il pouvait être déduit qu’un retrait était susceptible de court-circuiter le Conseil et le Parlement européen qui, selon l’argument du Conseil et de l’Allemagne, sont les seules institutions exprimant ce principe démocratique. Il est intéressant de relever la réponse quelque peu outrée de la Commission à cet argument, estimant qu’« elle jouit d’une légitimité démocratique qui lui est propre ». La Cour, on la comprend, évite de se mêler de ce débat, et se contente de rappeler le caractère intrinsèque au droit d’initiative du droit de retrait.

Pour autant, le droit de retrait ainsi confirmé par la Cour ne saurait s’analyser en un droit de veto législatif. Aussi la Cour l’enserre-t-elle dans une série de conditions.

1. La motivation du retrait

La Commission est en premier lieu astreinte à une obligation de motivation du retrait. Il est à noter cependant que cette obligation de motivation est relativement souple. En l’espèce, la Cour se contente de ce que « lors des réunions du groupe de travail des conseillers financiers du Conseil des 26 février et 9 avril 2013, ainsi que lors des réunions tripartites des 27 février et 25 avril 2013, la Commission a déclaré qu’elle pourrait envisager de retirer la proposition de règlement-cadre au motif que la modification envisagée par le Parlement et par le Conseil, en ce qui concerne l’article 7 de ladite proposition, dénaturait cette dernière au point de la priver de sa raison d’être, dans un sens contraire aux différents objectifs poursuivis par celle-ci ». Une conception aussi souple que peu publique de cette obligation de motivation, qui peut donc se satisfaire d’un cadre parfaitement informel et feutré, ne va pas sans surprendre, surtout sur une question mettant en jeu l’équilibre institutionnel et, partant, la balance entre légitimités politiques qui sous-tend celui-ci.

La Cour vérifie en outre, au fond, les motifs. Il s’agit là d’un point important, puisqu’il signifie que les motifs en question doivent pouvoir faire l’objet d’un contrôle juridictionnel et en tout cas, nous dit la Cour, « être étayés par des éléments convaincants » (point 76). Elle admet sur ce point que « lorsqu’un amendement envisagé par le Parlement et le Conseil dénature la proposition d’acte législatif dans un sens qui fait obstacle à la réalisation des objectifs poursuivis par celle-ci et qui, partant, la prive de sa raison d’être, la Commission est en droit de la retirer ». Il est à noter que la dénaturation de la proposition de la Commission aurait vraisemblablement constitué, en l’absence d’un retrait de la Commission, une cause d’illégalité pour l’acte s’il avait été finalement adopté[3]. La question de savoir s’il existe éventuellement d’autres motifs légitimes de retrait que la dénaturation demeure en suspens.

En l’occurrence, la Cour considère que cette dénaturation est attestée. En effet, la Commission proposait un cadre législatif qui déterminerait à l’avance les Etats tiers pouvant être destinataires d’une assistance macrofinancière, et selon quelles modalités. La Commission pourrait alors octroyer cette assistance par voie d’actes d’exécution. Selon la Commission, le principal intérêt d’un tel cadre juridique est l’efficacité, dans la mesure où la nécessité d’assistance macrofinancière présente souvent un caractère d’urgence (par exemple à l’approche de l’échéance du paiement d’une dette de l’Etat en question). Le Parlement européen et le Conseil, au contraire, souhaitaient que chaque décision d’octroi soit soumise à la procédure législative ordinaire, dans un souci de transparence démocratique. Indépendamment des mérites des positions respectives de la Commission et du législateur européen, force est de constater que cet amendement allait objectivement à l’encontre des objectifs poursuivis par la Commission dans sa proposition (substituant la délibération démocratique à la rapidité) et la privait donc de sa raison d’être.

Outre la motivation, la Cour pose également un certain nombre de limites quant aux modalités de retrait.

2. Les modalités du retrait

Du point de vue temporel, puisque le retrait est une modalité particulière, selon la Cour, du pouvoir de modification prévu à l’article 293§2 TFUE, il s’effectue dans les mêmes conditions. Il en résulte que ce retrait n’est possible que tant que le Conseil n’a pas statué. Dans le cadre de la procédure législative, cela implique que le droit de retrait disparaît dès la prise de position du Conseil en première lecture, la Commission n’intervenant plus, par la suite, que par voie d’avis et non de propositions.

Surtout, le retrait doit respecter le principe de coopération loyale entre institutions. Cela implique, globalement, que le retrait ne doit pas être « brutal », ce qui n’est pas sans évoquer le principe de confiance légitime. En l’espèce, la Cour considère que le caractère tardif du retrait n’est pas fautif dans la mesure où la raison du retrait (l’insistance des co-législateurs à vouloir utiliser la procédure législative pour chaque décision individuelle d’octroi d’une assistance macrofinancière à un pays tiers, ce que la Commission considérait comme incompatible avec l’impératif d’efficacité qui doit gouverner selon elle ce type de décision) ne s’est elle-même révélée que tardivement, et non sans que la Commission ait au préalable proposé des compromis aux autres institutions.

Il est à noter que l’intensité du contrôle juridictionnel ici est vraisemblablement assez limitée. On voit en effet assez mal la Cour de justice porter un jugement sur les efforts de la Commission européenne en vue d’atteindre un compromis. Mais il semble malgré tout qu’un contrôle « minimal » soit de mise sur l’existence de propositions de compromis.

Un rapprochement est ici possible avec le contrôle opéré par la Cour de justice sur le fait que la décision de recourir à une coopération renforcée n’est intervenue, conformément à la lettre des traités, qu’en « dernier ressort » (art. 20§2 TUE). Dans l’arrêt Espagne et Italie c. Conseil[4], la décision de mettre en place une coopération renforcée en matière de brevet européen se heurtait à l’opposition de l’Espagne et de l’Italie, en raison du régime linguistique dudit brevet. La Cour fut saisie d’un recours en annulation. Relativement à l’argument selon lequel le recours à la coopération renforcée n’avait pas été décidé « en dernier ressort », elle s’est contentée de relever que plusieurs régimes linguistiques avaient été proposés et rejetés et que, malgré cela, l’absence de compromis avait persisté entre les Etats membres.

Il est à noter, pour conclure, que si le retrait en cause en l’espèce a passé tous les tests de légalité posés par la Cour, les retraits opérés par la Commission Juncker pourraient, eux, se heurter à un obstacle juridique sérieux. Au cas par cas, il conviendra de vérifier s’ils ont bien été « motivés », au sens souple qu’impose la Cour à cette obligation, et s’ils ont été précédés de suffisamment de discussions entre la Commission et le législateur européen pour ne pas enfreindre le principe de coopération loyale. Cependant, et quoi qu’il en soit, ils ne sont en tout état de cause pas motivés par un risque de dénaturation mais par une volonté de « toilettage » législatif. Or, un tel toilettage pourrait ne pas être suffisant pour justifier un retrait. Cela n’est toutefois pas certain, dans la mesure où il ne saurait être déduit clairement de l’arrêt commenté que seule la dénaturation d’une proposition peut justifier un retrait. Il n’est cependant pas davantage possible d’affirmer que le souci de rationalisation législative le peut. Par ailleurs, et quoi qu’il en soit, un tel motif semble difficile à évaluer dans le cadre d’un contrôle juridictionnel. Or, dans la mesure où la Cour semble exiger que les motifs opposés par la Commission soit passibles d’un tel contrôle, l’arrêt commenté pourrait poser une menace sérieuse au « régime minceur » législatif entamé par la Commission Juncker…