Droit de l'Homme et citoyenneté

Accès aux prestations sociales des citoyens de l'Union et principe d'égalité de traitement : une nouvelle clarification

CJUE, grande chbre, 15 septembre 2015, Jobcenter Berlin Neukölln c. Nazifa Alimanovic et autres, Aff. C-64/14.

À la suite de l’arrêt Dano[1], particulièrement médiatisé, l’affaire Alimanovic donne à la Cour l’occasion de clarifier les conditions d’accès aux prestations d’assistance sociale des citoyens de l’Union qui séjournent depuis plus de trois mois sur le territoire d’un État membre d’accueil et qui y ont exercé un emploi.

Le litige oppose le Jobcenter Berlin Neukölln à une famille de ressortissants suédois. Après avoir vécu en Allemagne, Mme Alimanovic et ses trois enfants ont quitté le territoire en 1999 pour rejoindre la Suède. À leur retour en 2010, ils se sont vus délivrer par les autorités allemandes une attestation de séjour à durée illimitée. Mme Alimanovic et sa fille aînée ont occupé des emplois de courte durée de juin 2010 à mai 2011 puis n’ont plus exercé aucune activité. La famille a bénéficié de diverses prestations d’assurance de base du 1er décembre 2011 au 31 mai 2012 : la mère et sa fille aînée ont perçu des allocations de subsistance pour les chômeurs de longue durée, les deux autres enfants des allocations sociales pour les personnes inaptes à travailler. Le Centre pour l’emploi a cessé le versement de ces prestations en mai 2012 après que les autorités nationales ont introduit une réserve à l’article 1er de la Convention européenne d’assistance sociale et médicale[2]. Se fondant sur l’article 7 § 1, deuxième phrase, point 2 du livre II du Code social allemand, le Centre a considéré que Mme Alimanovic et sa fille devaient être exclues du bénéfice de leurs allocations en tant que chercheuses d’emploi étrangères dont le droit de séjour est seulement justifié par la recherche d’un emploi ; il a également exclu les autres enfants du bénéfice de leurs allocations.

Par deux questions préjudicielles, la Cour fédérale allemande interroge la Cour de Justice sur la compatibilité de cette exclusion avec d’une part l’article 24 § 2 de la directive 2004/38/CE relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres et l’article 4 du règlement (CE) n° 883/2004 sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, et d’autre part l’article 45 § 2 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne lu en combinaison avec l’article 18 du même traité. Revenant à une interprétation stricte des textes, déjà amorcée dans l’arrêt Dano, le juge européen considère que le fait de refuser aux citoyens de l’Union, dont le droit de séjour dans l’État membre d’accueil est seulement justifié par la recherche d’un emploi, le bénéfice de prestations d’assistance sociale, alors même que celles-ci sont garanties aux ressortissants nationaux placés dans la même situation, n’est pas contraire au principe d’égalité de traitement (I). De manière plus contestable, la Cour précise qu’un examen personnalisé de la demande de telles prestations ne s’impose pas aux autorités nationales (II).

I. Les citoyens de l’Union à la recherche d’un emploi dans un État membre d’accueil peuvent être exclus du bénéfice des prestations d’assistance sociale

La Cour s’attache d’abord à déterminer la nature des prestations de l’assurance de base en cause. Deux hypothèses sont à distinguer : soit ces prestations visent à faciliter l’accès au marché du travail et l’article 45 § 2 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne – interdisant toute discrimination fondée sur la nationalité entre les travailleurs des États membres en ce qui concerne l’emploi, la rémunération et les autres conditions de travail – trouve à s’appliquer[3] ; soit elles constituent des prestations d’assistance sociale[4] et l’affaire doit être examinée au regard de l’article 24 § 2 de la directive 2004/38/CE – permettant de déroger au principe d’égalité de traitement entre les citoyens de l’Union et les ressortissants de l’État membre d’accueil pour l’octroi de telles prestations. En l’espèce, la Cour estime que les prestations en cause sont, en dépit de leur caractère mixte, des prestations d’assistance sociale dès lors que leur fonction prépondérante est de garantir aux citoyens de l’Union « le minimum des moyens d’existence nécessaires pour mener une vie conforme à la dignité humaine » (pt 45) au moyen d’un financement non contributif par l’impôt. La mise en balance des finalités de ces prestations permet donc au juge de placer le litige sur le terrain de la directive 2004/38/CE.

La Cour confirme ensuite le principe formulé dans l’arrêt Dano, selon lequel l’égalité de traitement dans l’accès aux prestations d’assistance sociale avec les ressortissants de l’État d’accueil ne peut être revendiquée par un citoyen de l’Union que si son séjour respecte les conditions de ladite directive, l’objectif étant d’éviter qu’il ne devienne une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale de cet État. En l’espèce, seules deux dispositions de la directive sont susceptibles de conférer à la famille Alimanovic un droit de séjour sur le territoire allemand. L’article 7 § 3 sous c) prévoit que les citoyens de l’Union en situation de chômage involontaire à la fin d’un contrat de travail de moins d’un an et enregistrés en qualité de demandeur d’emploi conservent le statut de travailleur pendant au moins six mois et peuvent, à ce titre, revendiquer pendant cette période une égalité de traitement avec les ressortissants de l’État d’accueil. Or, Mme Alimanovic et sa fille ne bénéficiant plus du statut de travailleur au moment où l’octroi des prestations sociales leur a été refusé, cet article est écarté. La seconde disposition envisagée est l’article 14 § 4 sous b) de la directive, qui interdit à l’État membre d’accueil d’adopter une mesure d’éloignement à l’encontre des citoyens de l’Union entrés sur son territoire pour y chercher un travail dès lors qu’ils apportent la preuve qu’ils continuent à chercher un emploi et qu’ils ont des chances réelles d’être engagés. Cette disposition leur ouvre, en principe, le droit à une égalité de traitement avec les ressortissants nationaux dans l’accès aux prestations sociales, même après l’expiration du délai de six mois visé à l’article 7 § 3 sous c) précité. Si la famille Alimanovic peut effectivement se prévaloir de cette disposition, il n’en demeure pas moins que le renvoi opéré par l’article 24 § 2 de la directive à l’article 14 § 4 sous b) du même texte autorise les États à déroger à ce principe : un citoyen bénéficiant d’un droit de séjour de plus de trois mois dans le seul but d’y rechercher un emploi peut se voir refuser l’octroi de prestations d’assistance sociale alors même que celles-ci sont garanties aux ressortissants nationaux placés dans la même situation.

La solution de la Cour était sur ce point prévisible. Depuis l’arrêt Dano, il semble que la qualité de citoyen de l’Union ne suffit plus à garantir une égalité de traitement dans l’accès aux prestations sociales : cette égalité se trouve désormais conditionnée par la légalité du séjour dans l’État membre d’accueil, au sens de la directive 2004/38/CE. Le fait que la famille Alimanovic dispose d’une attestation de séjour à durée illimitée sur le territoire allemand est d’ailleurs indifférent. Cet arrêt semble donc accréditer la thèse, sinon d’une rupture, du moins d’un infléchissement de la « jurisprudence égalisatrice »[5] de la Cour dans la période récente. Le juge ne fait du reste aucune mention du statut de citoyen de l’Union dans cet arrêt. Il se fonde uniquement sur les textes de droit dérivé, qui tentent de concilier le principe de libre circulation avec la protection des intérêts légitimes des États membres, en particulier celle de leur système d’assistance sociale. Moins prévisible était, en revanche, l’interprétation stricte de ces normes par le juge, laquelle ne ménage aucune place à la prise en compte de la situation personnelle des demandeurs de prestations sociales placés dans la même situation que la requérante.

II. L’État d’accueil n’est pas tenu d’examiner la situation personnelle d’un citoyen à la recherche d’un emploi qui réclame le bénéfice des prestations d’assistance sociale

Dans ses conclusions sur cet arrêt, l’avocat général considère qu’une exclusion automatique des citoyens de l’Union, qui séjournent depuis plus de trois moins dans l’État d’accueil et qui y ont exercé un emploi, du bénéfice des prestations en cause va à l’encontre du système général mis en place par la directive 2004/38/CE. Il observe, à juste titre, qu’il existe une différence objective de situation entre les citoyens dont le droit de séjour dans l’État d’accueil est seulement justifié par la recherche d’un emploi et ceux qui y ont déjà exercé une activité professionnelle, à l’instar de Mme Alimanovic et de sa fille. En se fondant sur la jurisprudence Brey[6], il estime que les autorités allemandes sont tenues de procéder, dans cette dernière hypothèse, à un examen personnalisé de la demande de prestations d’assistance (importance et régularité des revenus, période de versement des aides sociales), afin d’apprécier globalement la charge que représenterait l’octroi de ces prestations sur l’ensemble du système d’assistance sociale de l’État. Il conviendrait aussi de permettre à Mme Alimanovic de démontrer l’existence d’un « lien réel »[7] avec l’Allemagne, qui pourrait ressortir notamment du contexte familial (scolarisation des enfants), de la recherche effective d’un emploi consécutivement à une période d’inactivité. Il n’est pas douteux qu’un tel examen répond à l’exigence d’une certaine solidarité financière entre les ressortissants de l’État d’accueil et les autres citoyens de l’Union, lorsque ces derniers sont confrontés à des difficultés temporaires.

Toutefois, la Cour ne souscrit pas à cette analyse. Elle rappelle que la directive 2004/38/CE exige d’examiner la situation individuelle d’un citoyen de l’Union si l’État d’accueil est sur le point d’adopter une mesure d’éloignement ou de constater que la personne occasionne une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale dans le cadre de son séjour. Mais cet examen ne s’impose pas pour les citoyens placés dans la situation de la requérante : en établissant un « système graduel du maintien du statut de travailleur qui vise à sécuriser le droit de séjour et l’accès aux prestations sociales » (pt 60), l’article 7 § 3 de la directive prend déjà en compte différents facteurs censés caractériser la situation individuelle des demandeurs de prestations sociales, notamment la durée de l’activité économique. Il s’ensuit que les autorités allemandes peuvent exclure automatiquement ces demandeurs du bénéfice des prestations sociales. La Cour précise encore que le critère retenu par la législation allemande et par l’article 7 § 3 sous c) de la directive, à savoir une période de six mois après la cessation d’une activité professionnelle pendant laquelle le droit à l’aide sociale est maintenu, est proportionné et de nature à garantir « un niveau élevé de sécurité juridique et de transparence » (pt 61) dans l’octroi des prestations sociales.

L’absence d’obligation pour les États de procéder à un examen de la situation personnelle des citoyens inactifs ayant déjà travaillé dans l’État d’accueil est contestable. D’une part, l’affirmation selon laquelle le système graduel du maintien du statut de travailleur suffit à caractériser la situation individuelle de chaque demandeur de prestations sociales, alors même qu’il ne repose en définitive que sur la durée de l’activité économique, laisse dubitatif. Ce critère objectif permet certes d’établir un lien entre l’intéressé et l’État d’accueil, par son rattachement au marché du travail et par sa maîtrise supposée suffisante de la langue, mais d’autres éléments, liés notamment au contexte familial, seraient également susceptibles d’attester l’existence d’un lien d’intégration. La situation de Mme Alimanovic, qui s’est réfugiée en Allemagne au début des années 1990 pour échapper à la guerre en Bosnie et dont les enfants sont nés en Allemagne – où ils ont été scolarisés – pourrait témoigner d’un certain degré d’intégration au sens de la jurisprudence de la Cour[8]. Or, la directive 2004/38/CE ignore ces différents facteurs, plus subjectifs, mais sans doute tout aussi déterminants. D’autre part, la proportionnalité de la période de six mois au cours de laquelle le droit aux prestations sociales est maintenu est discutable, dès lors que le système graduel aboutit à des différences de traitement importantes : un citoyen qui a été employé plus d’un an dans l’État d’accueil et qui se trouve au chômage involontaire conserve, pour une durée en principe illimitée, la qualité de travailleur, ce qui lui permet de bénéficier des prestations d’assistance sociale ; en revanche, celui qui a travaillé moins d’un an ne conserve ce statut que pour six mois, conformément aux dispositions du Code social allemand. On en déduit que si Mme Alimanovic et sa fille avaient travaillé un mois de plus, elles auraient pu conserver le statut de travailleur au-delà des six mois et bénéficier desdites prestations.

Bien que les espèces soient différentes, l’arrêt Alimanovic s’inscrit donc dans le droit fil de la jurisprudence Dano, en privilégiant une application stricte, objective, pour ne pas dire mécanique, des textes de droit dérivé. Dans un contexte de plus en plus défavorable au droit de séjour des citoyens européens sur le territoire d’autres États membres, il n’est finalement pas surprenant que l’autolimitation inhabituelle de la Cour dans ces deux affaires fasse l’objet d’une récupération médiatique et politique sur fond de « tourisme social ». La Cour aura très prochainement l’occasion de confirmer ou d’infirmer ce tournant restrictif[9].

Notes de bas de page

  • CJUE, 11 novembre 2014, aff. C-333/13, Cts Dano c. Jobcenter Leipzig.
  • Cette réserve précise que le Gouvernement allemand ne s’engage plus à « faire bénéficier les ressortissants des autres Parties contractantes, à l’égal de ses propres ressortissants et aux mêmes conditions, des prestations prévues dans le livre II du code social ».
  • Voir CJCE, 4 juin 2009, aff. C-22/08 et C-23/08, Athanasios Vatsouras et Josif Koupatantze c. Arbeitsgemeinschaft Nürnberg 900.
  • Telle qu’elle ressort de la jurisprudence, la notion de prestations d’assistance sociale s’entend comme « l’ensemble des régimes d’aides institués par des autorités publiques, que ce soit au niveau national, régional ou local, auxquels a recours un individu qui ne dispose pas de ressources suffisantes pour faire face à ses besoins élémentaires ainsi qu’à ceux de sa famille et qui risque, de ce fait, de devenir, pendant son séjour, une charge pour les finances publiques de l’État membre d’accueil susceptible d’avoir des conséquences sur le niveau global de l’aide pouvant être octroyée par cet État ». CJUE, 19 septembre 2013, aff. C-140/12, Pensionsversicherungsanstalt c. Peter Brey, pt 61.
  • Barbou des Places (Ségolène), « La cohérence du droit de la libre circulation des personnes à l’épreuve de la mobilité des indigents », RTDE 2015, p. 133. Voir CJCE, 12 mai 1998, aff. C-85/96, María Martínez Sala c. Freistaat Bayern ; CJCE, 20 septembre 2001, aff. C-184/99, Rudy Grzelczyk c. Centre public d’aide sociale d’Ottignies-Louvain-la-Neuve ; CJCE, 17 septembre 2002, aff. C-413/99, Baumbast et R c. Secretary of State for the Home Department ; CJCE, 7 septembre 2004, aff. C-456/02, Michel Trojani c. Centre public d’aide sociale de Bruxelles.
  • CJUE, 19 septembre 2013, aff. C-140/12, Pensionsversicherungsanstalt c. Peter Brey.
  • Voir CJCE, 15 mars 2005, aff. C-209/03, The Queen, à la demande de Dany Bidar c. London Borough of Ealing et Secretary of State for Education and Skills ; CJCE, 23 mars 2004, aff. C-138/02, Brian Francis Collins c. Secretary of State for Work and Pensions.
  • Voir CJCE, 25 octobre 2012, aff. C-367/11, Déborah Prete c. Office national de l’emploi.
  • Demande de décision préjudicielle présentée par le Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen (Allemagne) le 17 juin 2014, aff. C-299/14, Vestische Arbeit Jobcenter Kreis Recklinghausen c Jovanna Garcia-Nieto e.a.