Droit de l'Homme et citoyenneté

Une nouvelle limitation du droit d’accès du public aux documents des institutions européennes : le cas des analyses d’impact des propositions d’actes législatifs

Trib. UE, 13 novembre 2015, ClientEarth c. Commission européenne, Aff. jointes T-424/14 et T-425/14.

La conciliation du droit d’accès du public aux documents détenus par les institutions européennes et l’impératif de protéger le processus décisionnel reste délicate, notamment dans le domaine environnemental. L’affaire ClientEarth c. Commission européenne en fournit une nouvelle illustration.

Le litige puise son origine dans le refus de la Commission de divulguer à un organisme à but non lucratif ayant pour objet la protection de l’environnement différents documents préparatoires liés à la législation environnementale de l’Union : d’une part, un rapport d’analyse d’impact concernant un projet d’instrument contraignant définissant le cadre stratégique des procédures d’inspection et de surveillance basées sur les risques ; d’autre part, un projet de rapport d’analyse d’impact relatif à l’accès à la justice en matière environnementale au niveau des États membres, ainsi que l’avis du Comité d’analyse d’impact qui l’accompagne. La Commission fonde ses décisions sur l’article 4 § 3, alinéa 1 du règlement (CE) n° 1049/2001, aux termes duquel « l’accès à un document établi par une institution pour son usage interne ou reçu par une institution et qui a trait à une question sur laquelle celle-ci n’a pas encore pris de décision est refusé dans le cas où sa divulgation porterait gravement atteinte au processus décisionnel de cette institution, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé »[1]. Pour l’essentiel, la Commission fait valoir que les documents demandés sont destinés à l’éclairer dans la détermination des choix stratégiques des initiatives législatives en cours de préparation. Leur divulgation à un stade précoce du processus décisionnel affecterait sa marge de manœuvre, réduirait sa capacité à trouver des compromis et risquerait d’engendrer des pressions extérieures susceptibles d’entraver le bon déroulement des discussions et des négociations dans un domaine particulièrement sensible. En outre, aucun intérêt public supérieur ne justifierait la divulgation des documents demandés.

Consécutivement au refus de la Commission de reconsidérer sa position, ClientEarth saisit le Tribunal de l’Union européenne de deux recours en annulation, en invoquant une violation de l’article 4 § 3, alinéa 1 du règlement n° 1049/2001 et de l’obligation de motivation qui incombe à l’institution. L’apport majeur de l’arrêt du 13 novembre 2015 réside dans la consécration d’une nouvelle présomption générale de refus d’accès aux documents établis dans le cadre de la réalisation d’une analyse d’impact, qui s’applique aussi longtemps que la Commission n’a pas adopté de proposition politique (I). Si cette présomption n’est pas irréfragable, l’interprétation restrictive de la notion d’intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents semble néanmoins traduire un certain recul du principe du droit d’accès au cours des phases de préparation et d’élaboration des propositions, y compris législatives, de la Commission (II).

I. La consécration prétorienne d’une présomption générale de confidentialité des documents établis dans le cadre de la réalisation d’une analyse d’impact

Consacré par l’article 15 § 3 du TFUE et par la Charte des droits fondamentaux de l’Union, le droit d’accès du public aux documents des institutions européennes constitue « un droit fondamental de valeur constitutionnelle lié aux principes de démocratie et d’ouverture »[2]. Les modalités concrètes d’exercice de ce droit sont régies par le règlement (CE) n° 1049/2001, tel qu’interprété par le juge européen. Le principe général qui en ressort est que « tous les documents des institutions devraient être accessibles au public »[3], en d’autres termes à tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre. L’article 4 du règlement prévoit cependant un régime d’exceptions, autorisant les institutions à refuser l’accès du public à des documents dans le cas où leur divulgation porterait atteinte à certains intérêts publics ou privés jugés légitimes. Afin de limiter les abus, l’application de ce régime d’exceptions fait l’objet d’une jurisprudence abondante et attentive. Ainsi, il est constant que les exceptions au droit d’accès doivent être « interprétées et appliquées strictement »[4] par les institutions européennes. Il leur incombe, plus précisément, d’apprécier pour chaque document demandé si sa divulgation porterait effectivement et concrètement atteinte à un intérêt protégé par l’article 4 du règlement, étant entendu que ce risque doit être raisonnablement prévisible et non purement hypothétique. En clair, le régime d’exceptions est fondé sur une mise en balance des différents intérêts en présence, c’est-à-dire de ceux qui seraient favorisés par la divulgation des documents demandés et de ceux qui, à l’inverse, s’en trouveraient menacés ; l’exigence d’un examen à la fois concret et individuel des documents est censée limiter la possibilité pour les institutions de recourir de manière systématique aux exceptions de confidentialité.

Dans la période récente, cette jurisprudence favorable au principe de l’accès « le plus large possible »[5] aux documents détenus par les institutions fait néanmoins l’objet d’un aménagement remarqué[6]. Dans un arrêt de principe Suède et Turco c. Conseil du 1er juillet 2008, la Cour de Justice reconnaît aux institutions la faculté de se fonder sur des présomptions générales pour refuser l’accès du public à des catégories de documents ou à des documents de même nature[7]. Pour le dire autrement, elles sont en droit de présumer, sans avoir à procéder à un examen concret et individuel de chacun des documents demandés, que leur divulgation porte en principe gravement atteinte aux intérêts protégés par l’article 4 du règlement n° 1049/2001. Il est intéressant de souligner que, depuis 2010, la liste de ces présomptions[8] s’est considérablement étoffée : sont couverts les documents du dossier administratif afférent à une procédure de contrôle des aides d’État ; les documents échangés entre la Commission et les parties notifiantes ou des tiers dans le cadre d’une procédure de contrôle des opérations de concentration entre entreprises ; les mémoires déposés par une institution à l’occasion d’une procédure juridictionnelle ; les documents figurant dans un dossier relatif à une procédure d’application de l’article 101 du TFUE ; les offres des soumissionnaires dans une procédure de marché public ; les documents relatifs à une procédure dite « EU Pilot » ; les documents transmis par les autorités nationales de la concurrence à la Commission au titre du règlement (CE) n° 1/2003. La reconnaissance de ces présomptions de confidentialité est dictée par « l’impérative nécessité d’assurer le fonctionnement correct des procédures en question et de garantir que leurs objectifs ne soient pas compromis »[9].

L’arrêt ClientEarth c. Commission s’inscrit dans le droit fil de cette évolution jurisprudentielle. Dans une motivation particulièrement riche, le Tribunal consacre l’existence d’une présomption générale de confidentialité, en vertu de laquelle la Commission peut refuser l’accès à des documents d’analyse d’impact se rapportant à un processus décisionnel en cours, sans procéder à un examen concret et individuel de ceux-ci (pt 97). Le juge estime, tout d’abord, que la seule circonstance qu’aucun texte législatif ne régit spécifiquement les modalités d’accès aux documents en cause n’est pas de nature à exclure toute possibilité de reconnaître au profit des institutions une telle présomption générale. Mais encore faut-il que deux conditions cumulatives soient réunies : les documents doivent relever d’une même catégorie ou être d’une même nature ; la présomption de refus d’accès doit être nécessaire. En tant qu’ils s’inscrivent dans le cadre de la réalisation de deux analyses d’impact de propositions politiques intéressant la législation environnementale de l’Union, les documents demandés relèvent bien d’une même catégorie. En outre, la présomption générale de confidentialité s’impose pour le juge eu égard aux règles qui régissent la préparation et l’élaboration de propositions politiques par le Commission. En ce sens, le Tribunal rappelle que l’instance exécutive s’est vue conférer par les traités la tâche de promouvoir l’intérêt général et de prendre les initiatives appropriées à cette fin. Elle doit, en conséquence, veiller à agir de manière pleinement indépendante, particulièrement lorsqu’elle élabore des propositions d’actes législatifs. Dans l’accomplissement de son pouvoir d’initiative, la Commission s’appuie généralement sur des analyses d’impact, destinées à l’éclairer sur les problèmes à traiter et les objectifs stratégiques à atteindre, sur les différentes options politiques envisageables et sur les incidences potentielles de chacune d’elles aux niveaux économique, social et environnemental. Il s’ensuit que la réalisation d’une analyse d’impact, qui requiert la consultation des parties prenantes, constitue un « élément clé » (pt 70) du processus d’élaboration des propositions d’actes législatifs. Mais elle ne saurait toutefois remplacer la décision politique. Aussi le juge estime-t-il que la Commission doit être « mise en mesure de décider – sur la base de ces éléments, en pleine indépendance, dans l’intérêt général et sans pression extérieure ni même influence de la part des tiers – des initiatives politiques à proposer » (pt 94). Or, la divulgation des documents d’analyse d’impact à un stade où la proposition politique n’est pas encore adoptée « comporte un risque accru que des tiers tentent, en dehors de la consultation publique organisée par la Commission, d’exercer de manière ciblée une influence sur les choix d’une option politique et le sens de la proposition politique » ; pour le juge, « la Commission doit pouvoir bénéficier, après la phase de consultation, d’un espace de réflexion autonome, temporairement éloigné des influences et des pressions externes de toute nature » (pt 96). C’est bien la nécessité de préserver l’essence du pouvoir d’initiative de la Commission qui justifie ici la reconnaissance d’une présomption de confidentialité des documents d’analyse d’impact. Celle-ci peut s’appliquer aussi longtemps que le Collège n’a pas pris de décision politique, et ce indépendamment d’ailleurs de la nature – législative ou non – de la proposition envisagée.

Toutefois, cette présomption générale ne revêt pas un caractère absolu. La jurisprudence récente prévoit, en effet, que lorsque l’accès à un document est refusé, il appartient au demandeur de démontrer que le document n’est pas couvert par une telle présomption ou qu’il existe un intérêt public supérieur justifiant la divulgation du document, en vertu de l’article 4 du règlement n° 1049/2001[10]. Il reste que cette présomption est difficile à renverser, eu égard à l’interprétation restrictive donnée par le juge de la notion d’intérêt public supérieur.

II. L’interprétation restrictive de la notion d’intérêt public supérieur justifiant le renversement de la présomption de confidentialité

La notion d’intérêt public supérieur est ambiguë. L’article 4 du règlement n° 1049/2001 ne s’attache pas à définir précisément ce qu’elle recouvre. Il est néanmoins permis de considérer qu’elle renvoie à un intérêt public suffisamment important pour prévaloir sur tout autre intérêt public ou privé à maintenir une exception au droit d’accès aux documents des institutions européennes. Or, il semble, sinon impossible, à tout le moins mal aisé pour le demandeur d’identifier un intérêt public supérieur sans avoir connaissance de la teneur du document en cause. Aussi, dans l’arrêt Suède et Turco c. Conseil, la Cour de Justice a-t-elle admis de manière pragmatique que l’intérêt public supérieur justifiant la divulgation d’un document n’est pas nécessairement distinct des principes de transparence, d’ouverture, de démocratie ou de participation des citoyens au processus décisionnel, qui sous-tendent le règlement n° 1049/2001[11]. Mais force est de constater que le juge se montre réticent à donner plein effet à cette jurisprudence de principe favorable aux demandeurs. Depuis un arrêt Suède e.a c. API et Commission européenne, la Cour estime que ces principes ne peuvent fonder un intérêt public supérieur que s’ils présentent une « acuité particulière »[12] dans le cas d’espèce. Il incombe, par conséquent, au demandeur d’invoquer de manière concrète des circonstances particulières attestant l’existence d’un intérêt public supérieur ; l’exposé de considérations d’ordre purement général ne saurait suffire à l’établir.

Appliquant ce raisonnement par analogie aux recours déposés par ClientEarth, le Tribunal rejette le premier argument tiré de ce que la transparence nécessaire à la compréhension du processus législatif constituerait en soi un intérêt public supérieur devant être protégé, au regard en particulier du domaine dans lequel s’inscrivent les deux analyses d’impact. Pour le juge, « une considération aussi générale ne saurait être de nature à établir que le principe de transparence présenterait, en l’espèce, une acuité particulière qui aurait pu primer les raisons justifiant les refus d’accès aux documents demandés » (pt 140). En tout état de cause, il relève que plusieurs documents relatifs aux analyses d’impact ont été rendus publics avant la notification des décisions attaquées, de sorte que la Commission a pris en compte l’intérêt du public d’être informé des processus décisionnels en cours. Le Tribunal note également que les documents demandés seront publiés dès l’adoption des propositions politiques, cette publicité étant « suffisante pour permettre au public de comprendre le processus, le cas échéant législatif, qui débutera avec lesdites propositions » (pt 144). En outre, il est loisible à ClientEarth de présenter une demande d’accès à des versions antérieures des rapports d’analyse d’impact, afin d’identifier les modifications qui leur ont été apportées au cours du processus décisionnel. Enfin, quand bien même la Commission déciderait de ne pas adopter de propositions politiques, les rapports d’analyse d’impact seront publiés sous forme de document de travail de l’institution. Il en résulte que le principe de transparence n’est pas de nature à fonder, en l’espèce, un intérêt public supérieur justifiant la divulgation des documents demandés.

L’intérêt des parties prenantes à comprendre et à suivre le développement des analyses d’impact, afin d’exercer leur droit de participation aux processus décisionnels en suscitant un débat public, ne constitue pas davantage un intérêt public supérieur permettant à l’organisme requérant de renverser la présomption de confidentialité. Le juge rappelle, en effet, que « le droit d’accès aux documents ne dépend pas de la nature de l’intérêt particulier que le demandeur d’accès pourrait avoir ou ne pas avoir à obtenir l’information requise » (pt 152), même si ce dernier est réputé représenter un intérêt général, en l’espèce la protection de l’environnement.

L’argument selon lequel la transparence et la participation au débat public s’imposent d’autant plus que le processus législatif en cause a trait à l’accès à la justice en matière environnementale n’emporte pas non plus la conviction du Tribunal. ClientEarth se fonde plus précisément sur le règlement n° 1367/2006 relatif à l’application de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement. L’article 6 § 1, alinéa 1 prévoit que les informations ayant trait à des émissions dans l’environnement, à l’exception des enquêtes, présentent toujours un intérêt public justifiant leur divulgation. Mais le juge souligne que cette présomption ne concerne que les exceptions visées par l’article 4 § 2, premier et troisième tirets du règlement n° 1049/2001. Partant, les documents d’analyse d’impact en cause, qui entrent dans le champ de l’article 4 § 3, alinéa 2 du règlement, échappent à cette présomption, sans qu’il soit nécessaire de déterminer si leur contenu se rapporte aux émissions dans l’environnement. L’organisme requérant n’étant pas parvenu à établir l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant de renverser la présomption de confidentialité des documents litigieux, ses recours en annulation sont rejetés.

En définitive, deux observations générales peuvent être formulées. D’une part, il ressort clairement de l’arrêt que l’intérêt public à protéger un processus décisionnel en cours et, plus précisément, à préserver l’essence du pouvoir d’initiative de la Commission et sa capacité d’apprécier en pleine indépendance l’opportunité d’une proposition politique l’emporte, en principe, sur l’accès du public à certains documents préparatoires revêtant un caractère sensible. De manière somme toute inhabituelle, le juge accorde une importance déterminante à la dimension politique des phases de préparation et d’élaboration des propositions – y compris législatives – de la Commission. L’impératif de ménager un espace de réflexion interne, en écartant le risque de pressions extérieures susceptibles d’affecter le déroulement des discussions et des négociations, justifie alors de déroger aux principes de transparence, d’ouverture ou encore de participation qui sous-tendent le règlement n° 1049/2001. D’autre part, l’existence d’un intérêt public supérieur justifiant de renverser une présomption de confidentialité paraît difficile à établir pour le demandeur : d’abord, parce que celui-ci ne peut avoir connaissance du contenu du document au moment où il en sollicite la communication ; ensuite, parce que le juge retient une acception restrictive et peu précise de la notion d’intérêt public supérieur. Qui plus est, cette dernière fait l’objet d’une interprétation au cas par cas, selon les circonstances particulières de l’espèce. Au regard du développement des présomptions de confidentialité des documents des institutions dans la jurisprudence récente, il conviendrait de clarifier, autant que faire se peut, la notion d’intérêt public supérieur afin d’éviter que le principe du droit d’accès aux documents ne devienne l’exception.

Notes de bas de page

  • Règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, JOCE L. 145 du 31 mai 2001, p. 43-48.
  • Conclusions de l’Avocat général M. Poiares Maduro, sous CJCE, 18 décembre 2007, Royaume de Suède c. Commission des Communautés européennes, Aff. C-64/05, pt 42.
  • Règlement (CE) n° 1049/2001 du parlement européen et du Conseil du 30 mai 2001 relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, JOCE L. 145 du 31 mai 2001, p. 43-48, pt 11.
  • Voir notamment CJCE, 1er février 2007, Jose Maria Sison c. Conseil de l’Union européenne, Aff. C-266/05 P, pt 63.
  • Ibid., pt 61.
  • Voir notamment Lavedan (Marguerite), « Nouveau recul de la transparence dans le cadre de l’accès aux documents des institutions », Revue Lamy de la Concurrence, 2011, n° 26, p. 85. Plus récemment, Coutron (Laurent), « Extension aux documents échangés dans une procédure EU Pilot de la présomption générale de refus d’accès aux documents des institutions de l’Union », note sous Trib. UE, 25 septembre 2014, Spirlea c. Commission, Aff. T-306/12, RTDE, 2015, n° 2, p. 361.
  • CJCE, 1er juillet 2008, Royaume de Suède et Maurizio Turco c. Conseil de l’Union européenne, Aff. jointes C-39/05 P et C-52/05 P, pt 50.
  • Cf. le présent arrêt, pts 64 et 65.
  • Conclusions de l’Avocat général M. Wathelet sous CJUE, 14 novembre 2013, LPN et République de Finlande c. Commission européenne, Aff. jointes C-514/11 P et C-605/11 P, pt 66.
  • Voir notamment CJUE, 29 juin 2010, Commission européenne c. Technische Glaswerke Ilmenau, Aff. C-139/07 P ; CJUE, 28 juin 2012, Commission européenne c. Éditions Odile Jacob, Aff. C-404/10 P ; CJUE, 28 juin 2012, Commission c. Agrofert Holding, Aff. C-477/10 P.
  • CJCE, 1er juillet 2008, Royaume de Suède et Maurizio Turco c. Conseil de l’Union européenne, Aff. jointes C-39/05 P et C-52/05 P, pts 44 à 47 et 67.
  • CJUE, 21 septembre 2010, Royaume de Suède e.a. c. API et Commission européenne, Aff jointes C-514/07 P, C-528/07 P et C-532/07 P, pt 158.