Effets du droit de l'Union dans les Etats membres

Les conséquences du changement de statut de Mayotte à l’égard de l’Union Européenne offrent à la Cour de justice l’opportunité de préciser le régime juridique de l’ultrapériphéricité

CJUE, Gde Ch., 15 décembre 2015, Parlement européen et Commission européenne contre Conseil de l’Union européenne, aff. jtes. C-132/14 à 136/14.

À la suite d’un référendum local de 2009, Mayotte est devenue département et région d’outre-mer (DROM) en 2011[2]. Pour obtenir un changement de statut de Mayotte à l’égard de l’Union européenne[3], une décision 2012/419/UE du Conseil européen, du 11 juillet 2012 est intervenue[4]. Ainsi, et depuis le 1er janvier 2014, Mayotte a cessé de figurer au nombre des pays et territoires d’outre-mer, au sens de l’article 355, paragraphe 2, TFUE, pour devenir une région ultrapériphérique, au sens de l’article 349 TFUE. Le Conseil a procédé à la modification de plusieurs instruments de droit dérivé afin d’appliquer à Mayotte l’acquis du droit de l’Union, en prévoyant des reports des échéances fixées dans ces instruments pour se conformer aux obligations.

Ce sont ces modifications qui sont contestées par le Parlement et la Commission, non pas dans leur substance, mais en raison de l’utilisation par le Conseil de l’article 349 TFUE comme base juridique, un choix que les deux institutions estiment erroné.

La Cour de justice devait alors déterminer si l’article 349 TFUE pouvait constituer la base juridique de ces instruments.

L’article 349 TFUE ne peut toutefois être lu de manière isolée, puisqu’il fait partie du dispositif « gigogne » découlant de la restructuration opérée depuis le traité de Lisbonne, et en réalité, depuis le projet de Traité établissant une Constitution pour l’Europe[5]. Le champ d’application territoriale du droit de l’Union est en effet consacré à l’article 52 TUE : cette disposition implique l’applicabilité de l’intégralité du droit de l’Union aux régions ultrapériphériques. Mais cet article 52 renvoie à l’article 355 TFUE qui précise cette applicabilité en renvoyant à son tour à l’article 349 TFUE pour l’examen des conditions d’application des traités aux régions ultrapériphériques.

L'article 349 § 1 TFUE autorise le Conseil à adopter des mesures spécifiques visant à fixer les conditions d'application des traités aux régions ultrapériphériques, en vue de tenir compte de la situation économique et sociale structurelle, particulière de ces régions, aggravée « par leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement ».

Cet article constitue la disposition de référence pour déterminer le régime juridique s’appliquant aux régions ultrapériphériques et la Cour devait ici se prononcer sur son champ d’application[6].

La scission opérée par le Traité de Lisbonne concernant le champ d’application territoriale des traités et l’isolation de la disposition relative aux régions ultrapériphériques avait interpellé, et avait pu être interprétée tantôt comme une consolidation[7], tantôt comme une atténuation[8] de la spécificité de ces régions.

Si l’on a pu s’interroger quant à l’avenir de l’ultrapériphéricité et à l’éventuelle dilution de leur spécificité[9], la Cour de justice apporte dans cet arrêt une réponse confirmant le volontarisme dont elle a déjà pu faire preuve à l’égard de ces régions à statut particulier[10].

Car c’est bien de la conception de l’ultrapériphéricité et des implications de ce statut qu’il s’agit ici et il n’est pas anodin que la Cour se soit réunie en formation de Grande Chambre pour répondre à ces interrogations. Il n’est pas non plus surprenant de relever l’intervention en soutien de trois Etats, l’Espagne, la France et le Portugal, puisqu’il s’agit des trois Etats membres qui sont précisément concernés par l’ultrapériphéricité[11].

Face à une diversité des thèses en présence des institutions européennes traduisant des conceptions différenciées de l’ultrapériphéricité (I), la Cour de justice confirme la spécificité de ce statut et sa consolidation (II).

I. La diversité de conception du régime juridique de l’ultrapériphéricité

La Commission et le Parlement proposaient une interprétation assez restrictive de l’article 349 TFUE, qu’il s’agisse pour la Commission d’une conception cantonnée de la spécificité ou, pour le Parlement, d’argumenter dans le sens d'une « banalisation » de cette spécificité, si l’on peut se permettre un tel oxymore (A). Le Conseil, les gouvernements intervenants, mais également l’avocat général s’inscrivaient eux dans le sens d’une nécessaire prise en compte de la spécificité (B).

A. Le cantonnement ou la banalisation de la spécificité des régions ultrapériphériques

Pour la Commission, l’article 349 doit être lu comme limitant la possibilité de déroger au droit de l’Union concernant les dispositions du droit primaire et uniquement celles-ci. L’article 349 ne vaudrait qu’à l’égard «  des dispositions des traités », il ne serait donc pas possible de déroger au droit dérivé.

Selon la Commission, la portée géographique d’une norme de droit dérivé figure dans cette norme elle-même. En outre, la Commission estime que le fait que l’article 349 TFUE précise que le Conseil « arrête des mesures spécifiques visant en particulier à fixer les conditions de l’application des traités à ces régions », ne permet pas au Conseil d’arrêter n’importe quelle mesure spécifique. En d’autres termes, la thèse de la Commission s’inscrit clairement dans un cantonnement de la spécificité des régions ultrapériphériques : le principe d’adaptation se limite au droit primaire.

Si le Parlement reconnaît que l’article 349 TFUE permet l’adoption de mesures spécifiques cherchant à compenser les désavantages engendrés par les caractéristiques et contraintes particulières qui différencient la ou les régions concernées du reste du territoire de l’Union, cette disposition ne saurait bénéficier d’une « quelconque suprématie »[12] par rapport aux autres bases juridiques sectorielles. Elle ne vise que les dérogations à la pleine application du droit de l’Union, pas les reports dans le temps. Les modifications auraient dû avoir pour base juridique celles correspondant aux directives sectorielles concernées.

L’argumentation du Parlement traduit également la volonté d’aligner la situation de Mayotte sur les difficultés similaires rencontrées par d’autres régions européennes. Par exemple, pour le Parlement, la circonstance que le milieu marin fragile, devant faire l’objet d’une protection, se situe dans les eaux d’une région ultrapériphérique serait dépourvue de pertinence, puisqu’une telle situation pourrait se produire « dans toute autre région de l’Union »[13]. Pour ce qui est des mesures ajournant l’application du droit de l’Union à ces régions, le Parlement estime clairement qu’il n’y a pas lieu de distinguer la situation des régions ultrapériphériques des autres régions européennes[14].

Ces prises de position restrictives s’opposent à la thèse développée par le Conseil et les gouvernements concernés, mais également à celle de l’avocat général.

B. La prise en compte de la spécificité des régions ultrapériphériques

Selon le Conseil, l’article 349 TFUE constitue une base juridique spécifique ayant un champ d’application géographique limité. Cette disposition prime sur les bases juridiques sectorielles et il y a lieu d’y recourir lorsqu’il s’agit d’adopter des mesures spécifiques visant à fixer, en particulier, les conditions de l’application du droit de l’Union, y compris le droit dérivé, en tenant compte de la situation défavorable des régions ultrapériphériques, telle que décrite à cet article.

Selon les gouvernements concernés, mais également selon l’avocat général, l’article 349 TFUE constitue non seulement une base juridique pour l’adoption de mesures spécifiques, mais délimite également le champ d’application territoriale des traités aux régions ultrapériphériques, pour ce qui est de ces mesures[15]. C’est cette conception que va retenir la Cour, une solution qui participe sans conteste de la consolidation du régime juridique de l’ultrapériphéricité.

II. La consolidation du régime juridique de l’ultrapériphéricité

La Cour donne son plein effet à l’article 349 TFUE en consacrant cette disposition comme fondement d’adaptation de l’ensemble du droit de l’Union, c'est-à-dire le droit primaire et le droit dérivé (A) ; l’article 349 TFUE est par ailleurs susceptible de justifier tout type de mesures d’adaptation, c'est-à-dire des mesures permanentes ou temporaires (B).

A. L’article 349 TFUE, fondement d’adaptation de tout le droit de l’Union

Selon la Cour, l’article 349 qui renvoie à la possibilité d’adopter des mesures spécifiques visant en particulier à fixer les conditions de l’application des traités à ces régions, doit être compris comme « couvrant à la fois les conditions relatives à l’application du droit primaire de l’Union et celles relatives à l’application des actes de droit dérivé adoptés sur le fondement de ce droit primaire »[16]. La Cour rappelle que cette interprétation est corroborée par celle qu’elle a donnée de l’article 227, paragraphe 2, du traité CE (devenu article 299, paragraphe 2, CE, lui-même devenu article 349 TFUE), dont il ressort que l’autorisation conférée au Conseil par cette disposition pour prévoir des mesures spécifiques visant à répondre aux besoins des territoires d’outre-mer concerne tant les dispositions du traité que celles du droit dérivé. La Cour renvoie à la position adoptée depuis l’arrêt Hansen & Balle de 1978[17].

La Cour précise que les « actes de droit dérivé ne définissent pas tous leur champ d’application territoriale »[18], contrairement à la position surprenante qui semble être avancée par la Commission. En outre, en l’absence de précision en ce sens, ce champ d’application est le même que les traités eux-mêmes[19]. S’agissant des régions ultrapériphériques, le champ d’application territoriale de l’ensemble de l’acquis du droit de l’Union est défini, notamment, par la lecture combinée de l’article 52 TUE et de l’article 355, paragraphe 1, TFUE ainsi que par les mesures arrêtées au titre de l’article 349 TFUE[20]. Par conséquent, l’article 349 TFUE habilite le Conseil à arrêter des mesures spécifiques visant à fixer les conditions de l’application à ces régions non seulement des dispositions de droit primaire mais aussi celles de droit dérivé.

La Cour va ensuite estimer que le pouvoir décisionnel du Conseil n’est pas restreint à une catégorie particulière de mesures et permet en réalité d’adopter tout type de mesure d’adaptation.

B. L’article 349 TFUE, fondement de tout type de mesure d’adaptation

Selon la Cour, le terme « mesure » couvre tout type d’action susceptible d’être menée par le Conseil. Il importe de souligner que l’emploi, à l’article 349 TFUE, du terme
« en particulier » implique que les auteurs du traité n’ont pas entendu fixer la liste exhaustive des types de mesures qui peuvent être arrêtées sur le fondement de cet article.

La distinction opérée par le Parlement entre les dérogations à des dispositions du droit de l’Union, d’une part, et les simples reports dans le temps de leur applicabilité, d’autre part, n’est donc pas fondée[21].

En effet, une telle limitation serait également contraire aux objectifs poursuivis par l’article 349 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, dès lors que rien ne permet d’exclure qu’un report dans le temps de la pleine applicabilité d’une disposition du droit de l’Union puisse s’avérer comme étant « la mesure la plus apte à tenir compte de la situation économique et sociale structurelle d’une région ultrapériphérique »[22]. La Cour vérifie ensuite scrupuleusement que chaque mesure a été adoptée en tenant compte de la situation économique et sociale structurelle de Mayotte, ce qui est le cas en l’espèce[23] : elle rejette ainsi les recours.

La prise de position restrictive et peu fondée de la Commission et du Parlement européen interroge. Faut-il y voir des signes supplémentaires[24] de réticences des institutions européennes à l’égard de ce statut ? Pour l’heure, et en dépit de leur relation à « double face » avec le droit de l’Union[25], les régions ultrapériphériques bénéficient de cette solution qui prend en compte leurs difficultés structurelles et qui participe de la consolidation de leur régime spécifique en droit de l’Union[26].

Notes de bas de page

  • Sur cet arrêt, v. D. Simon, Europe n° 2, Février 2016, comm. n° 39.
  • A la suite de l’entrée en vigueur du traité de Maastricht, l’article 227, paragraphe 2 du traité disposait que « en ce qui concerne les départements français d’outre-mer, les dispositions particulières et générales du traité (…) sont applicables dès l’entrée en vigueur du présent traité ». L’article 227 paragraphe 2 CE a été remplacé par l’article 299 paragraphe 2 CE lui-même remplacé par les articles 349 TFUE, 355 TFUE et, en substance, par l’article 52 TUE. L’article 355 § 1 dispose que « Les dispositions des traités sont applicables à la Guadeloupe, à la Guyane française, à la Martinique, à Mayotte, à la Réunion, à Saint-Barthélémy, à Saint-Martin, aux Açores, à Madères, aux îles Canaries, conformément à l’article 349 ».
  • Mayotte a souhaité en effet passer du statut de pays et territoire d’outre-mer (PTOM) au statut de région ultrapériphérique (RUP) à l’instar des autres départements et régions d’outre-mer (DROM). Un tel changement de statut interne n’a pas eu automatiquement pour conséquence la transformation de Mayotte en région ultrapériphérique. En effet, il existe désormais une deconnexion entre le statut interne du territoire concerné et de son statut européen ; cette autonomie de statuts est cristallisée par l’énumération de la liste des régions ultrapériphériques et la disparition de la catégorie « départements français d’outre-mer » au niveau des textes des traités. Nous nous permettons de renvoyer à nos travaux, v. L. Lebon, La territorialité et l’Union européenne – Approches de droit public, Bruxelles, Bruylant, n° 41, 2015, spé. n° 335 et s. V. sur le statut de Mayotte à l’égard de l’Union, la thèse de F. Rakotondrahaso, Le statut de Mayotte vis-à-vis de l’Union européenne, thèse de doctorat, Montpellier, 2012.
  • JO L 204, p. 131.
  • V. I. Omarjee, « Le Traité établissant une Constitution pour l’Europe et les frontières ultrapériphériques de l’Union européenne : le régime des RUP, entre consolidation et interrogations », LPA, 10 novembre 2005, p. 4 et s.
  • Selon l’interrogation posée par l’avocat général Nils Wahl, dans ses conclusions disponibles ici.
  • N. Rubio, « La consolidation du régime des régions ultrapériphériques par le Traité de Lisbonne », Gaz. Pal., 19 juin 2008, n° 171, p. 65 et s. 
  • I. Omarjee, préc., note 19.
  • V. L. Lebon, préc.
  • V. la thèse d’I. Vestris, Le statut des régions ultrapériphériques, Collection Droit de l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant, n° 25, 2012.
  • L’Espagne possède les Iles Canaries qui bénéficient de ce statut, le Portugal possède les Açores et Madère. Peut-être faudra-t-il compter un jour avec l’intervention des Pays-Bas, qui réclament ce statut pour une partie des Antilles néerlandaises (il s’agit des territoires insulaires de Bonaire, Saba et Saint-Eustache). V. L. Lebon, préc., spé. n° 317.
  • V. pt. 30 de l’arrêt.
  • V. pt. 38 de l’arrêt. V. encore, l’idée selon laquelle une situation analogue à celle qui affecte Mayotte, à savoir l’absence d’industrie destinée à la transformation des sous-produits animaux, pourrait « survenir dans toute autre région de l’Union » au point 43 de l’arrêt.
  • Il est vrai que d’autres territoires spécifiques caractérisés par une certaine vulnérabilité ont pu revendiquer une prise en compte ciblée de leurs défaillances. On pense ainsi aux territoires insulaires. V. cependant nos remarques sur l’échec d’un tel processus de différenciation territoriale. L. Lebon, préc., sp. n° 371.
  • V. pt. 50 des conclusions.
  • V. pt. 72 de l’arrêt.
  • CJCE, 10 octobre 1978, H. Hansen jun. & O. C. Balle GmbH & Co. contre Hauptzollamt de Flensburg, aff. 148/77, pt. 10. V. pt. 73 de l’arrêt.
  • V. pt. 75 de l’arrêt.
  • V. pt. 76 de l’arrêt.
  • V. pt. 78 de l’arrêt.
  • V. pt. 83 de l’arrêt.
  • V. pt. 84 de l’arrêt.
  • V. pt. 85 à 105 de l’arrêt.
  • V. pour quelques manifestations d’hostilité, nos remarques, L. Lebon, préc., spé. n° 369.
  • V. pour la comparaison de la relation des RUP et de l’Union à « Janus, le dieu romain gardien des portes », les conclusions de l’avocat général, spé. pt. 42.
  • V. N. Rubio, préc., V. également nos remarques, L. Lebon, préc, n° 349 et s et n° 368 à 371.