Fonction publique

L’illégalité des décisions de refus d’assistance à des agents contractuels victimes de harcèlement moral

Geoffrey Beyney
Publié : 5 juin 2015

Trib. Fonc. Pub., 1ère ch., 26 mars 2015, CN contre Parlement européen, aff. F-26/14.

Les cas de harcèlements – sexuel ou moral – au travail sont de plus en plus au cœur de l'actualité. La jurisprudence administrative française en est une illustration flagrante, notamment en cette année 2014[1]. Au niveau de l'Union européenne, il en est malheureusement de même. Au-delà des divers arrêts rendus par le Tribunal de la fonction publique, une affaire, pour le moins scandaleuse, permet de rappeler la priorité à laquelle s'est engagée l'Union européenne : lutter contre le harcèlement au travail. Dans cette affaire, qui a été mise en lumière en 2013, la Cour des comptes européenne a dissimulé un grave cas de harcèlement moral, qui a finalement été révélée et portée devant la Cour de justice de l'Union européenne[2].

En raison de l'accroissement des cas de harcèlement, les juges sont amenés à préciser le régime en la matière ; les diverses législations ne régissant pas tous les cas de figure.

Il en est ainsi dans l'affaire CN contre Parlement européen. Le Tribunal de la fonction publique est saisi d'un litige relatif à un refus d'une demande d'assistance d'un assistant parlementaire accrédité pour cause de harcèlement moral par son député de référence. À ce titre, ledit agent a saisi le comité consultatif sur le harcèlement et sa prévention sur le lieu de travail. Cependant, celui-ci a estimé qu'il n'était pas compétent pour se prononcer sur le problème en cause, alors même que l'agent a été placé en congé maladie. Celui-ci, après avoir porté plainte, a donc saisi une nouvelle fois ledit comité, lequel s'est à nouveau déclaré incompétent. De ce fait, l'agent a présenté une réclamation devant le Parlement européen contre la décision implicite de rejet dudit comité, avant de présenter sa démission, estimant que celle-ci était forcée en raison de l'inaction des institutions de l'Union européenne. L'autorité habilitée à conclure les contrats d'engagement a accepté, sans rechercher pour quels motifs, la démission de l'agent. Dès lors, il a formé un recours en annulation et en réparation des préjudices subis devant le Tribunal de la fonction publique.

Le litige en l'espèce est d'autant plus intéressant qu'il ne concerne pas un fonctionnaire au sens de l'article 3 du Statut des fonctionnaires européens[3]. Il s'agit en effet d'un assistant parlementaire accrédité, c'est-à-dire un agent recruté par contrat qu'il soit un agent temporaire, auxiliaire, contractuel, local ou encore conseiller spécial[4]. Ainsi, la question qui se pose est de savoir si un agent de l'Union européenne, autre qu'un fonctionnaire, peut se prévaloir des dispositions du Statut des fonctionnaires, notamment l'article 12 bis qui prévoit une assistance des institutions de l'Union européenne à l'égard des fonctionnaires qui se prétendent victimes de harcèlement ?

Le Tribunal de la fonction publique a répondu par la positive au motif qu'il y a violation de l'obligation d'assistance, du devoir de sollicitude et du principe de bonne administration dans la mesure où non seulement le comité consultatif et le Parlement européen ont rejeté les prétentions du requérant. Le Tribunal de la fonction publique a donc annulé les décisions dudit comité et du Parlement européen, d'une part, et admis la réparation des préjudices matériel et moral, d'autre part.

Cet arrêt du Tribunal de la fonction publique n'apporte pas une nouvelle pierre à la jurisprudence relative au harcèlement au sein de l'Union européenne. Il est en effet une application classique, surtout au regard de l'annulation (I) même si, concernant le contentieux en réparation, il semble apporter une précision intéressante (II).

I. Une solution classique quant à l'annulation d'une décision en matière de harcèlement moral

L'arrêt rendu par le Tribunal de la fonction publique est doublement classique. D'une part, il reconnaît l'application du statut des fonctionnaires aux assistants parlementaires accrédités (A) et, d'autre part, il procède à une application classique des règles pour la prise de décision (B).

A. Une application classique du statut des fonctionnaires aux assistants parlementaires accrédités

Avant de s'intéresser à la question de l'application du statut à des agents qui ne sont pas fonctionnaires au sens de l'article 3 du Statut précité, le Tribunal de la fonction publique a rappelé qu'il n'était pas, dans l'exercice de ses compétences juridictionnelles, lié par les qualifications juridiques des faits, ou des actes, avancées par l'une ou l'autre partie, une telle prérogative appartenant aux fins de la solution du litige à la seule juridiction (pt. 31)[5]. Cette précision est importante car s'il ne fait que, dans un premier temps, statuer sur la question de la compétence du comité consultatif, il va, dans un second temps, s'intéresser aux circonstances afin de savoir s'il y a bien eu harcèlement moral.

Application par analogie. En effet, le Tribunal de la fonction publique a d'abord cherché à savoir si la décision du comité consultatif de ne pas examiner, pour défaut de compétence, la demande de l'agent est conforme à l'article 12 bis du Statut précité, lequel prévoit une assistance des institutions de l'Union européenne au profit des fonctionnaires victimes de harcèlement moral. La solution en l'espèce est sans équivoque : « À cet égard, il convient, premièrement, d’observer que, s’il est certes vrai que le libellé de l’article 12 bis, paragraphe 1, du statut se réfère exclusivement aux fonctionnaires, il est également vrai que le deuxième paragraphe de cette disposition se réfère au ``fonctionnaire victime de harcèlement moral´´ sans aucune précision quant à la source de ce harcèlement. Il s’ensuit que le premier paragraphe de cette disposition n’interdit pas en tant que tel au Parlement d’agir, lorsque l’auteur présumé du harcèlement est un membre de cette institution. Selon l’article 127 du RAA, l’article 12 bis du statut s’applique d’ailleurs par analogie aux APA » (pt. 36. Nous soulignons). Cette solution n'est pas réellement nouvelle. De fait, le Tribunal de la fonction publique l'avait d'ores et déjà reconnu dans l'arrêt CH contre Parlement européen en 2013[6]. Toutefois, l'arrêt commenté complète cette solution, laquelle est explicitement citée. En effet, non seulement le Tribunal de la fonction publique précise bien que le statut s'applique par analogie, mais également il en reconnaît l'application afin d'admettre une protection de l'agent, alors que, dans l'arrêt de 2013, le Tribunal de la fonction publique en avait reconnu l'application afin de justifier la prise de mesure contre l'agent auteur de harcèlement.

Le Tribunal de la fonction publique en conclut que le comité consultatif avait une « compétence spécifique » (pt. 40) quant au traitement de la demande du requérant et que, s'étant déclaré incompétent, celui-ci a commis une « violation manifeste » (pt. 42).

Préservation de l'effet utile. L'application par analogie du statut des fonctionnaires à d'autres agents est d'autant plus justifiée en ce sens où le Tribunal de la fonction publique a jugé que si la décision litigieuse était légale, alors l'article 12 bis du Statut n'aurait pas d'effet utile, d'une part, et que le droit à la protection des travailleurs serait anéanti, d'autre part (pt. 47). Plus encore, il précise qu' « un tel résultat serait en contradiction manifeste avec le but et la portée de cette disposition du statut ainsi qu’avec l’article 31, paragraphe 1, de la Charte, qui établit expressément que tout travailleur a droit à des conditions de travail qui respectent sa santé, sa sécurité et sa dignité » (pt. 47). Une nouvelle fois, le Tribunal de la fonction publique fait une application de la jurisprudence CH contre Parlement européen précitée[7].

Ce faisant, la décision du comité consultatif est illégale, au même titre que la décision de rejet de la réclamation du Parlement européen (B).

B. Une application classique des règles pour la prise de décision

La référence à la qualification juridique des faits ou des actes évoquée supra n'est en rien inutile. En effet, elle trouve tout son sens avec la motivation du Tribunal de la fonction publique concernant la décision du Parlement européen. De fait, la juridiction commence par rappeler la motivation de l'institution de l'Union européenne quant au rejet de la réclamation. Selon elle, le requérant n'a pas prouvé des faits de harcèlement moral. Ainsi, il n'y a pas harcèlement moral. Or, n'étant pas lié par la qualification juridique des faits ou des actes, le Tribunal de la fonction publique ne va pas s'en résumer à cette qualification. À ce titre, il va apprécier la légalité de ladite décision par le prisme de deux règles fondamentales en matière de harcèlement.

Pas d'exigence de commencement de preuve. Se fondant sur les articles 12 bis et 24 du Statut précité, la juridiction rappelle en effet que tout agent qui se prétend victime de harcèlement moral n'est pas obligé d'apporter un commencement de preuve de ses allégations (pt. 50). Cette solution n'est d'autant moins pas étonnante que le Tribunal de la fonction publique l'a également appliquée au regard du comité consultatif (V. pt. 41). La règle est tellement claire que la juridiction ne fait que la rappeler.

Retenir l'ensemble des éléments. Sa motivation va être davantage étayée concernant la manière dont les institutions de l'Union européenne doivent procéder en matière de harcèlement moral. En effet, le Tribunal de la fonction publique a rappelé que l'Administration, en vertu de son devoir de sollicitude et du principe de bonne administration, doit prendre en compte « l'ensemble des éléments susceptibles de déterminer sa décision et que, ce faisant, elle tienne compte non seulement de  l'intérêt du service, mais aussi de celui de l'agent concerné » (pt. 51). Il ne fait que rappeler car une jurisprudence constante, issue aussi bien de la Cour de justice des Communautés européennes[8] que du Tribunal de première instance[9] et du Tribunal de la fonction publique[10], a posé une telle règle.

Aussi, en l'espèce, il appartenait au Tribunal de la fonction publique d'examiner si, abstraction faite des courriers électroniques sur lesquels s'est seulement fondé le Parlement européen pour rejeter la demande de réclamation du requérant, le Parlement européen disposait d'autres éléments. La juridiction a effectivement considéré que l'institution unioniste disposait d'autres éléments[11]. Plus encore, le Tribunal de la fonction publique précise que le Parlement européen n'a pas cherché à savoir pourquoi l'agent a présenté sa démission, lequel considérait qu'elle était « forcée » en raison de l'inaction du Parlement européen (pt. 55).

Ainsi, « Le Tribunal estime que, pris dans leur ensemble, les éléments d’information relevés ci-avant constituent des indices susceptibles de créer des doutes sérieux quant au point de savoir si, dans le cas d’espèce, les conditions posées par l’article 12 bis du statut étaient satisfaites » (pt. 56. Nous soulignons). Partant, le Parlement européen a violé son devoir de sollicitude en rejetant la demande de réclamation du requérant.

Après avoir jugé que les décisions en cause étaient illégales, le Tribunal de la fonction publique a statué sur la réparation des préjudices subis (II).

II. Une solution plus ou moins classique quant à la responsabilité de l'Union européenne du fait de harcèlement moral

À l'instar du contentieux administratif français, il est possible pour un requérant de rattacher des prétentions indemnitaires à un contrôle de légalité. Le Tribunal de la fonction publique l'a confirmé en l'espèce. En effet, après avoir déclaré illégales les décisions litigieuses, il s'est prononcé sur la réparation des préjudices subis, laquelle a été admise aussi bien pour le préjudice matériel que moral (B) selon les règles classiques de la responsabilité non contractuelle de l'Union européenne (A).

A. Un rappel des conditions classiques de la responsabilité non contractuelle de l'Union européenne

« Il y a lieu de rappeler qu’en matière de responsabilité non contractuelle de l’Union européenne et, notamment, dans les litiges relevant des relations entre l’Union et ses agents un droit à réparation n’est reconnu que si trois conditions sont réunies, à savoir l’illégalité du comportement reproché, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement et le préjudice invoqué » (pt. 63). Par ce biais, le Tribunal de la fonction publique procède inexorablement au rappel des conditions de la responsabilité, à savoir l'illégalité du comportement, la réalité du dommage et le lien de causalité.

Illégalité d'un comportement ? Cependant, excepté pour le lien de causalité – même s'il n'est pas très précis, s'en résumant à ne rappeler que le lien de causalité doit être direct et certain (pt. 63) –, la juridiction unioniste ne précise pas outre mesure le sens de ces conditions. La question n'est pourtant pas innocente, ne serait-ce que pour l'illégalité du comportement. Comment s'apprécie l'illégalité et comment appréhender le comportement ? Sur la première interrogation, la Cour de justice des Communautés européennes a pu, tout en se fondant sur une jurisprudence établie, retenir, non pas l'illégalité, mais la faute de l'Administration[12]. Or, faut-il en déduire que toute illégalité est nécessairement fautive ? Par ailleurs, la seconde interrogation est la plus intéressante dans la mesure où il est fait une distinction entre l'illégalité du comportement – c'est-à-dire un acte matériel –, supposant un recours préalable, et l'illégalité d'une décision. En l'espèce, il s'agit bien d'une décision illégale et non d'un comportement stricto sensu.

Le rappel de l'autonomie du contentieux de la fonction publique. Toutefois, si le Tribunal de la fonction publique ne développe pas davantage ces critères, c'est surtout parce qu'il a repris la jurisprudence constante en la matière[13]. Il est vrai que, à l'inverse d'autres arrêts, il ne fait pas explicitement mention de la jurisprudence constante[14] ou établie[15]. De surcroît, ce qui est le plus révélateur dans cet arrêt du 26 mars 2015, c'est la mention « notamment, dans les litiges relevant des relations entre l'Union et ses agents ». Cette mention n'est pas très fréquente. Nous ne l'avons trouvée, il est vrai sans avoir fait une recherche très approfondie, que dans un ordonnance du Tribunal de la fonction publique du 28 mai 2013[16]. Quoi qu'il en soit, une telle mention met clairement en exergue l'autonomie du contentieux de la fonction publique par rapport aux contentieux généraux de l'annulation et de la réparation, telle que posée par la Cour de justice des Communautés européennes en 1975[17]. En effet, dans cet arrêt, la Cour de Luxembourg a considéré que les articles 90 et 91 du Statut des fonctionnaires ne faisant aucune distinction entre le recours en annulation et le recours en indemnité en ce qui concerne la procédure, tant administrative que contentieuse, il est loisible à l'intéressé en raison de l'autonomie des différentes voies de droit de choisir soit l'une, soit l'autre, soit les deux conjointement à condition de saisir la Cour dans le délai de trois mois après le rejet de sa réclamation. De plus, un litige entre un fonctionnaire et l'institution dont il dépend ou dépendant, et visant à la réparation d'un dommage, se meut, lorsqu'il trouve son origine dans le lien d'emploi qui unit l'intéressé à l'institution, dans le cadre de l'article 179 du Traité et des articles 90 et 91 du Statut et se trouve, en ce qui concerne notamment sa recevabilité, en dehors du champ d'application tant des articles 178 et 215 du Traité que de l'article 43 du Statut de la Cour.

Quoi qu'il en soit, le Tribunal de la fonction publique a bien admis la réparation des préjudices subis (B).

B. Une réparation admise

Concernant la réparation des préjudices, l'arrêt du Tribunal de la fonction publique n'innove guère.

Sur le préjudice matériel. Au regard du préjudice matériel, manifesté par la perte de revenus notamment, la juridiction unioniste a fait application de la perte de chance sur laquelle elle s'était déjà prononcée, surtout au regard du recrutement des fonctionnaires. En effet, une fois qu'une personne ait admise à un concours, encore faut-il qu'elle soit recrutée par voie de nomination de l'autorité compétente. À cet égard, le Tribunal de la fonction publique considère que les personnes n'ont pas de droit à être nécessairement recrutées, mais peuvent faire valoir une perte de chance sérieuse d'être recrutées[18].

En l’espèce, le Tribunal de la fonction publique procède en deux temps. D'une part, il constate la certitude du lien de causalité : le degré de certitude du lien de causalité a été atteint lorsque les illégalités commises par le Parlement ont privé le requérant d’une chance sérieuse de pouvoir exercer ses fonctions en conformité avec l’article 31, paragraphe 1, de la Charte » (pt. 66 Nous soulignons). D'autre part, il conclut en précisant :« Alors qu'il apparaît éminemment probable, dans les circonstances de l'espèce, que le respect de la légalité aurait conduit le Parlement à donner suite à la demande d’assistance du requérant visant à arrêter le harcèlement dont il prétendait être victime, l’incertitude qui demeure, quant à l’issue qu’aurait eue l’examen de cette demande, ne saurait faire obstacle à la réparation du préjudice matériel réel que celui-ci a subi » (pt. 66). Sur la seconde partie de sa motivation, le Tribunal de la fonction publique fait mention à la probabilité, ce qu'il fit antérieurement en matière de recrutement toutefois, notamment dans un arrêt de 2011[19].

Sur le préjudice moral. Le Tribunal de la fonction publique a également admis la réparation du préjudice moral au sens où la satisfaction de l'annulation des décisions litigieuses ne suffit pas à compenser le préjudice subi (pt. 67). Cette règle a été posée, notamment, dans un arrêt de 1990, lequel précise « que l'annulation des décisions de nomination de M. Argyris et de rejet de la candidature du requérant ne saurait constituer, en elle-même, une réparation adéquate du préjudice moral subi par celui-ci »[20]. Ce n'est que postérieurement que le Tribunal de la fonction publique a utilisé l'expression : « ce préjudice est réparable lorsqu’il n’est pas compensé par la satisfaction résultant de l’annulation de la décision attaquée » (pt. 67)[21].

En somme, il ressort de cet arrêt qu'un agent non fonctionnaire européen doit bénéficier d'une assistance des institutions de l'Union européenne dès lors qu'il se prétend victime de harcèlement moral au travail.

Notes de bas de page