Fonction publique

Précisions sur la notion de « tiers responsable » en contentieux de la fonction publique : une notion autonome définie largement

C.J.U.E., 15 octobre 2015, Union européenne contre Axa Belgium SA, aff. C-494/14.

Dans le statut de la fonction publique est prévu un recours subrogatoire de l'Union européenne contre le tiers responsable dès lors qu'un fonctionnaire subit un dommage et préjudice(s). La notion de tiers responsable est une notion qui y est explicitement prévue sans être, cependant, définie. Or, si la notion a été utilisée par le juge de l'Union européenne[1], jamais il n'en a apporté une définition. Le présent arrêt Union européenne contre Axa Belgium SA permet de remédier à cette situation.

En effet, en l'espèce, une fonctionnaire de la Commission européenne a été victime d'un accident de la circulation impliquant un tiers ressortissant d'un État membre (la Belgique). La fonctionnaire est atteinte d'une invalidité permanente totale qui l'empêche d'exercer ses fonctions et a donc été mise en retraite d'office. Aussi, la Commission européenne a pris en charge les frais médicaux et la rémunération de la victime durant toute la période avant qu'elle ne soit placée en retraite d'office. Pour se faire rembourser des sommes versées, l'institution unioniste se subroge dans les droits de la victime et en informe l'assurance du tiers qui, au plan national, n'a pas été déclaré responsable au pénal et au civil. Toutefois, l'assurance refuse de faire droit à la demande de la Commission européenne au motif qu'elle n'a pas établi la responsabilité de l'assuré.

À ce titre, la Commission européenne agit contre l'assurance devant le tribunal de police de Bruxelles qui la déboute. L'Union européenne, représentée par la Commission européenne, interjette appel devant le tribunal de première instance francophone de Bruxelles, qui demande la condamnation de l'assurance. Toutefois, celle-ci souligne que la Commission européenne n'a pas de prétention à se subroger dans les droits de la victime au motif que, en vertu de l'article 85 bis du statut des fonctionnaires, cette subrogation n'est possible que si le tiers est déclaré responsable, ce qui n'est pas démontré. De plus, la demande de remboursement de la pension d'invalidité est rejetée par le tribunal car le subrogé ne peut pas avoir plus de droits que la victime en vertu du droit national. Or, en droit belge, cette pension d'invalidité serait « distincte et indépendante » du préjudice de la victime. Cependant, le tribunal admet que l'Union européenne puisse agir par le biais d'un recours direct sur le fondement de l'article 85 bis § 4 du statut des fonctionnaires en qualité d'ayant droit du fait de sa qualité d'employeur de la victime. En revanche, persiste un doute sur le fait de savoir si l'Union européenne a subi personnellement un dommage car, selon la jurisprudence nationale, la faculté d'un recours contre le tiers responsable d'une personne tenue d'une obligation contractuelle (légale ou réglementaire) est exclue pour les dépenses et prestations qui restent définitivement à la charge de celui qui s'est obligé ou qui doit l'exécuter.

Aussi, avec tous ces doutes, le tribunal de première instance francophone de Bruxelles décide de poser des questions préjudicielles à la Cour de justice de l'Union européenne :

- « Les termes de ''tiers responsable'' repris dans l'article 85 bis, paragraphe 1, du statut doivent-ils recevoir une interprétation autonome en droit de l'Union ou renvoient-ils au sens qu'ont ces termes en droit national ? ».

- « Dans l'hypothèse où ils doivent recevoir une portée autonome, doivent-ils être interprétés comme visant toute personne à qui le décès, l'accident ou la maladie peut être imputé ou bien uniquement la personne dont la responsabilité a été engagée en raison de la faute qu'elle a commise ? ».

- « Dans l'hypothèse où les termes ''tiers responsable'' renvoient au droit national, le droit de l'Union européenne impose-t-il au juge national de faire droit au recours subrogatoire introduit par l'Union lorsqu'un de ses agents a été victime d'un accident de la circulation dans lequel est impliqué un véhicule dont la responsabilité n'a pas été établie, dans la mesure où l'article 29 bis de la loi du 21 novembre 1989 prévoit l'indemnisation automatique des usagers faibles par les assureurs qui couvrent la responsabilité du propriétaire, du conducteur ou du détenteur des véhicules automoteurs impliqués dans l'accident, sans que la responsabilité de ces derniers doive être établie ? ».

- « Le contenu ou l'économie des dispositions du statut impliquent-ils que les dépenses opérées par l'Union en vertu des articles 73 et 78 de ce statut doivent définitivement rester à sa charge ? ».

En somme, afin de simplifier toutes ces questions, il s'agit de savoir comment doit être interprétée la notion de « tiers responsable » afin d'appliquer le régime de la subrogation.

À cet égard, la Cour de justice de l'Union européenne a considéré que la notion de « tiers responsable » est une notion autonome du droit de l'Union européenne et que, à ce titre, elle devait faire l'objet d'une interprétation et d'une application uniforme dans l'ordre juridique unioniste. Plus encore, elle livre une définition de la notion qui « vise toute personne, y compris les assureurs, tenue, en vertu du droit national, de réparer le dommage subi par la victime ou par ses ayants droit ». Répondant de la sorte, la Cour de Luxembourg ne s'est pas arrêtée sur la troisième question préjudicielle. Enfin, elle a considéré que, dans le cadre d'une action directe de l'Union européenne contre le tiers responsable, la pension d'invalidité ne peut être laissée définitivement à sa charge.

Cet arrêt Union européenne contre Axa Belgium SA est donc un arrêt important tant il précise, enfin, la notion de tiers responsable, ce qui clarifiera les actions en responsabilité en cas de dommage et préjudice(s) subis par un fonctionnaire.

Plus encore, cette précision est double tant la notion de « tiers responsable » est consacrée comme une notion autonome (I) et qu'elle est définie (II).

I. La consécration du « tiers responsable » comme notion autonome du droit de l'Union européenne

Le raisonnement de la Cour de justice de l'Union européenne est particulièrement bien ficelé. En effet, la notion de « tiers responsable » doit être considérée comme une notion autonome du droit de l'Union européenne car elle permet, d'une part, de déterminer la portée de la subrogation (A), laquelle accomplira, par une interprétation uniforme de la notion, sa finalité consistant à assurer une égalité de traitement des fonctionnaires, d'autre part (B).

A. La notion de « tiers responsable » déterminant la portée de la subrogation

La Cour de Luxembourg rappelle, à titre préliminaire, que l'article 85 bis du statut des fonctionnaires n'a pas pour objet de modifier les règles nationales applicables pour déterminer le responsable. Cette conception n'est en rien surprenante tant elle l'a explicitée à de nombreuses reprises, y compris en-dehors de la fonction publique[2]. En effet, comme elle le précise dans l'arrêt commenté, la question qui se pose est de savoir « si la notion de ''tiers responsable'' contient un élément limitatif de la subrogation prévue à l'article 85 bis du statut en fonction de la distinction, opérée par le droit national, entre deux mécanismes d'indemnisation des victimes d'accident, l'un relevant de la responsabilité et l'autre de l'indemnisation objective, ou si elle doit recevoir une interprétation autonome et uniforme au sein de l'ordre juridique de l'Union » (pt. 19. Nous soulignons).

La question est essentielle car le recours à la subrogation s'en retrouve conditionné : soit il ne joue que dans le cadre de la responsabilité juridique stricto sensu (responsabilité pour faute ou responsabilité sans faute), c'est-à-dire avec l'exigence d'un lien de causalité entre le fait générateur et le préjudice, soit il joue, en outre, dans le cadre des autres systèmes d'indemnisation, c'est-à-dire sans considération de lien de causalité entre le fait générateur et le préjudice (fonds d'indemnisation et de garantie, assurances, …). Ces systèmes peuvent être qualifiés, pour reprendre Thibaut LELEU, de « responsabilité sans fait »[3]. Aussi, plus la portée de la subrogation sera grande, plus l'Union européenne aura de facultés à obtenir le remboursement des sommes versées.

La question est d'autant plus primordiale que ledit article ne donne aucune indication, alors même que l'interprétation de la notion de « tiers responsable » a pour effet de déterminer, selon la Cour de Luxembourg, si la subrogation « a une portée uniforme dans toute l'Union ou si cette portée dépend de la délimitation de la responsabilité en fonction de catégories qu'opère le droit national » (pt. 20). Or, une interprétation uniforme a pour effet d'assurer une égalité de traitement des fonctionnaires (B).

B. L'interprétation uniforme de la notion de « tiers responsable » assurant une égalité de traitement des fonctionnaires

De fait, si dans certains États, la subrogation n'est possible que dans le cadre d'une responsabilité stricto sensu, alors que dans d'autres, elle sera également possible pour des régimes d'indemnisation, les prétendues victimes n'auront pas autant de chances pour obtenir une indemnisation totale de leur(s) préjudice(s). Il n'y a donc rien d'étonnant de voir la Cour de justice de l'Union européenne reconnaître cette notion de « tiers responsable » comme une notion autonome et de l'interpréter de manière uniforme, d'autant plus que ledit article ne fait aucun renvoi exprès au droit des États membres pour en déterminer le sens et la portée. À ce titre, en vertu d'une jurisprudence constante[4], la Cour de Luxembourg, considère que le sens et la portée doivent être recherchés en tenant compte du contexte de la disposition et de l'objectif poursuivi par la réglementation en cause. Or, pour la Cour de justice de l'Union européenne, ledit article a, d'une part, « pour finalité de réglementer les relations juridiques entre les institutions européennes et leurs fonctionnaires, en établissant une série de droits et d'obligations réciproques » (pt. 23) et, d'autre part, pour finalité d'assurer une égalité de traitement pour les fonctionnaires (pt. 24). En effet, si la portée de la subrogation différait selon les droits nationaux, les droits et obligations réciproques ne seraient pas équivalents, ce qui risquerait, comme le souligne parfaitement la Cour de Luxembourg, de causer des inégalités entre les fonctionnaires car certains seraient plus indemnisés que d'autres (pts. 26-27) pour le(s) même(s) préjudice(s).

Plus encore, si l'interprétation doit être autonome au regard des implications de la notion sur la subrogation, l'interprétation doit être également large pour consacrer une définition du « tiers responsable » (II).

II. La consécration de la définition large du « tiers responsable »

À l'instar de son raisonnement pour justifier la notion autonome de « tiers responsable », la Cour de justice de l'Union européenne procède de manière méthodique pour en justifier sa définition large (B), laquelle résulte d'une interprétation elle-mêle large de la notion de « tiers responsable » en raison de la finalité de la subrogation (A).

A. La finalité de la subrogation justifiant l'interprétation large de la notion de « tiers responsable »

Si la portée de la subrogation a été prise en compte par la Cour de Luxembourg pour consacrer une notion autonome de « tiers responsable », sa finalité n'est pas en reste. En réalité, la Cour de justice de l'Union européenne ne pouvait procéder autrement tant les approches terminologiques nationales sont diversifiées. Ainsi, certains droits nationaux ne font référence qu'à la faute[5], alors que d'autres font référence à l'imputabilité sans évoquer la faute[6]. Or, selon une jurisprudence constante, une formulation ne saurait servir de base unique à l'interprétation ou avoir un caractère prioritaire par rapport aux autres versions. L'application doit être uniforme si bien que, si jamais il y a des disparités, l'interprétation doit se faire en fonction de l'économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément[7].

Ce faisant, la Cour de Luxembourg a jugé qu'il valait mieux se fonder sur la finalité de la subrogation laquelle est, en vertu d'une jurisprudence constante, d'éviter une double indemnisation pour le même préjudice. En effet « (s)i le préjudice subi par le fonctionnaire entraîne pour l'Union l'obligation de verser des prestations statuaires à ce dernier, le risque d'un tel cumul ne peut être évité que si le fonctionnaire est privé, au profit de l'Union, de ses droits vis-à-vis du tiers responsable dès l'événement dommageable »[8]. Et la Cour de justice de l'Union européenne de conclure en considérant que cette finalité ne peut être atteinte que si la subrogation couvre tous les systèmes d'indemnisation, c'est-à-dire aussi bien les systèmes de responsabilité stricto sensu que les systèmes d'indemnisation. À ce titre, la notion de « tiers responsable » « doit recevoir une interprétation large et ne saurait être limitée à la seule responsabilité pour faute » (pt. 35). Partant, le « tiers responsable » est toute personnes tenue, en vertu du droit national, de réparer le préjudice subi par la victime (B).

B. La notion de « tiers responsable » visant toute personne tenue, en vertu du droit national, de réparer le préjudice subi par la victime

« Dès lors, il convient de répondre à la deuxième question que la notion de ''tiers responsable'', au sens de l'article 85 bis, paragraphe 1, du statut, vise toute personne, y compris les assureurs, tenue, en vertu du droit national, de réparer le dommage subi par la victime ou par ses ayants droit »        (pt. 36. Nous soulignons). Telle est la définition retenue du « tiers responsable » par la Cour de justice de l'Union européenne. Cette définition est d'autant plus intéressante qu'elle résulte d'une interprétation large de la subrogation. En effet, celle-ci s'appliquant dans tous les systèmes d'indemnisation, les possibilités de « tiers responsables » sont donc plus importantes. Cette définition renvoie à une conception particulière de la notion de « responsable » en général. De fait, le « tiers responsable » étant toute personne qui est tenue de réparer le préjudice subi par la victime directe ou indirecte[9], rien n'indique que cette personne soit personnellement responsable du fait dommageable. À ce titre, il y a une déconnexion entre l'imputabilité personnelle et l'imputabilité budgétaire, financière car ce ne sont pas les mêmes personnes qui sont concernées. Ainsi, il s'agirait plus d'une logique d'imputation que d'imputabilité dans la mesure où il n'y a pas nécessairement une condition de causalité entre le fait générateur et le responsable[10] (que l'on pourrait qualifier de financier). Dans la formulation de la seconde question préjudicielle, il n'est fait mention ni à l'imputabilité ni à l'imputation, mais seulement à « imputé ». Or, la préposition « ou » qui est utilisée pour faire référence au responsable personnel, c'est-à-dire celui qui a causé le fait générateur dont la responsabilité a été engagée en raison de sa faute, laisse supposer l'idée d'imputation budgétaire.

Aussi, cette définition large du « tiers responsable » accroît les possibilités d'indemnisation pour la victime et ses ayants droits, au même titre que les institutions de l'Union européenne qui ont la faculté d'exercer un recours direct en raison d'un préjudice propre. Telle est le cas de la pension d'invalidité prise en charge par la Commission européenne en l'espèce qui ne saurait, dès lors, rester définitivement à sa charge. Ce cas de figure illustre parfaitement les limites de la subrogation en ce sens où le subrogé ne peut pas avoir plus de droits et d'obligations (les uns ne vont pas sans les autres) que la victime elle-même. Or, prendre en charge la pension d'invalidité constituant un préjudice propre ou, pour reprendre la défense de l'assurance Axa, distinct et indépendant, l'Union européenne ne peut l'invoquer en sa qualité de subrogé. Elle doit donc agir par le biais d'un recours direct contre le « tiers responsable ».

En somme, que ce soit dans le cadre de la subrogation, laquelle s'applique à tous les systèmes d'indemnisation, que dans le cadre de recours directs, l'Union européenne dispose d'une certaine latitude d'action pour obtenir, respectivement, remboursement de sommes versées et indemnisation du préjudice subi à une large palette de « tiers responsables ». Les assurances ont du souci à se faire.

Notes de bas de page

  • En tapant « tiers responsable » dans le formulaire de recherche Curia, 16 résultats apparaissent. Cependant, si l'on fait abstraction des conclusions et des affaires étrangères au statut de la fonction publique, il ne reste plus que six arrêts.
  • Pour une première application, V. C.J.C.E., 16 mai 1973, L'Etoile-Syndicat général c./ W. E. de Waal, aff. 78/72,  pt. 6, à propos de la subrogation de l'institution des Communautés européennes suite à des dommages subis par la victime sur le territoire d'un autre État : « que, si l'article 52 renvoie à la législation nationale de l'institution débitrice pour déterminer si celle-ci peut invoquer, dans l'État membre où le dommage est survenu, le bénéfice de la subrogation à la victime ou à ses ayants droit ou l'exercice du droit direct visé à la lettre b), il ne modifie en rien le régime de la responsabilité extracontractuelle, qui reste soumis aux seules règles du droit national ». Nous soulignons.
  • LELEU Thibaut, Essai de restructuration de la responsabilité publique : à la recherche de la responsabilité sans fait, L.G.D.J.-Lextenso éd., Issy-les-Moulineaux, 2014, coll. « Bibliothèque de droit public », t. 280.
  • V. not. C.J.C.E., 18 janvier 1984, Ekro, aff. 327/82, pt. 11, à propos d'une règlement fixant les restitutions à l'exportation dans le secteur de la viande bovine au regard de morceaux de viande désossés comportant un morceau de « flanchet » : « Il découle des exigences tant de l'application uniforme du droit communau­ taire que du principe d'égalité que les termes d'une disposition du droit communautaire qui ne comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée do-ivent normalement trouver , dans toute la Communauté, une interprétation autonome et uniforme qui doit être recherchée en tenant compte du contexte de la disposition et de l'objectif poursuivi par la réglementation en cause ».
  • Cas de l'Allemagne (« auf das Verschulden eines Dritten ») et de l'Angleterre, même si le vocabulaire est plus neutre car plus implicite (« caused by a third party »).
  • Cas de l'Espagne (« imputable a un tercero »), de l'Italie (« imputabile a un terzo »),du Portugal (« imputável a um terceiro »), des Pays-Bas (« aan een derde is te wijten ») et de la France (« imputable à un tiers »).
  • V. not. C.J.C.E., 27 mars 1990, Cricket St. Thomas, aff. C-372/88, pts. 18-19, à propos d'un règlement portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers ; C.J.U.E., 29 avril 2015, Léger, aff. C-528/13, pt. 35, à propos des critères d'admissibilité pour le don du sang. Toutefois, dans l'arrêt           C.J.C.E., 5 décembre 1967, Van der Vecht, aff. 19/67 (à propos d'un règlement concernant la sécurité sociale des travailleurs migrants), est prônée l'interprétation autonome mais, en cas de doute, l'interprétation et l'application doivent se faire à la lumière des versions établies dans les autres langues.
  • V. C.J.C.E., 18 mars 1982, Chaumont-Barthel c./ Parlement, aff. 103/81, pt. 11 ; C.J.C.E., 26 février 1992, Royale belge, aff. C-333/90, pt. 9.
  • C'est-à-dire les ayants droit, ceux-ci étant entendus comme étant les proches de la victime directe qui agissent en leur nom propre et non en qualité d'héritiers. Sont exclus les tiers payeurs ou dits personnes purement civiles.
  • En ce sens, V. CROUZATIER-DURAND Florence, « Du patrimoine responsable au regard de l'évolution de la responsabilité administrative : imputabilité et imputation du dommage », in R.R.J., 2004-3, pp. 1911 et s.