Contrôles aux frontières, asile et immigration

La crise migratoire : de la pertinence de l'urgence

Décision du Conseil de l’Union Européenne instituant des mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de l’Italie et la Grèce, 14/09/15, n. °2015/1523.

Le 14 septembre 2015, le Conseil de l’Union Européenne (ci-après le Conseil) s’est félicité de l’adoption de la décision 2015/0125 concernant l’institution de mesures provisoires en matière de protection internationale au profit de l’Italie et la Grèce, décision fondée sur l’article 78§3 du Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE). Le Conseil a par celle-ci décidé de procéder à la relocalisation d’un certain nombre de réfugiés depuis l’Italie et la Grèce sur le territoire des Etats membres.

Cette décision est l’aboutissement d’une prise de conscience durant les premiers mois de l’année 2015 de la situation d’étouffement du système d’accueil et de traitement des demandes d’asile de l’Italie et de la Grèce, résultant de l’augmentation importante du nombre d’individus arrivés sur le territoire de ces deux Etats[1]. Cette décision de relocalisation fait suite dans un premier temps à l’engagement du Conseil européen du 23 Avril 2015. Quelques jours plus tard, une résolution du Parlement Européen invitait le Conseil à « envisager sérieusement la possibilité d’appliquer l’article 78§3 du TFUE[2]. Cet article prévoit la possibilité pour le Conseil d’adopter, « au cas où un ou plusieurs Etats membres se trouvent dans une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers (…) des mesures provisoires au profit du ou des Etats membres concernés ». Ces mesures sont adoptées selon les dispositions relatives à la procédure législative spéciale, c'est-à-dire d’après une proposition de la Commission et après consultation du Parlement Européen. La proposition est intervenue le 27 Mai 2015[3] et l’avis du Parlement le…..

La décision prévoit la relocalisation de 40.000 personnes depuis l’Italie et la Grèce vers d’autres Etats membres, sur une période de deux ans afin de désengorger les systèmes d’accueil et de traitement des demandes d’asile grec et italien. Ces 40.000 individus sont répartis dans différents Etats membres selon plusieurs critères (population, taux de chômage etc.), leur demande d’asile sera traitée, en dérogation du « système Dublin »[4], par l’Etat de relocalisation.

Les Etats membres ont donc reconnu d’une part la nécessité d’assister les Etats confrontés à un afflux massif de migrants et d’autre part celle d’une action concertée au niveau des institutions européennes. Ceci dit, l’efficacité de l’action européenne risque d’être tributaire de ce qui la justifie, l’urgence, en ce qu’elle n’observe qu’un caractère temporaire et qu’elle ne fait qu’une faible place à la solidarité, pourtant invoquée par le législateur européen et fondée sur l’article 80 TFUE.

Ainsi, malgré l’urgence de la situation se remarque la timidité du législateur européen quant au fait de faire de la solidarité une obligation (I), urgence qui porte en elle-même les limites de l’action européenne (II).

I. De la solidarité européenne en situation d’urgence caractérisée

La solidarité européenne ne semble pas avoir trouvé sa place dans la décision du Conseil (B), quand bien même celle-ci ait pour contexte et pour base juridique une situation d’urgence caractérisée (A).

A. Une décision caractérisée par l’urgence

Les auteurs du Traité avaient envisagé l’hypothèse d’un afflux massif de migrants sur le territoire d’un ou plusieurs Etats membres et doté les institutions européennes d’une base juridique pour agir. L’Union Européenne a pu ainsi agir en toute légalité sans avoir à justifier son action autrement que par les dispositions du Traité. L’article 78§3 permet au législateur européen, suivant la procédure législative spéciale, « d’adopter des mesures conservatoires » au profit du ou des Etats membres se trouvant « dans une situation d’urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers ». Celui-ci semble donc répondre exactement à la situation actuelle de l’Italie et de la Grèce, situation qui, si elle dure depuis presque dix ans[5], s’est dégradée en 2014[6].

Le caractère urgent de la situation est une caractéristique indéniable de la décision du Conseil. Celui-ci constitue non seulement la base juridique de l’action des institutions européennes mais aussi la portée de l’acte, à savoir son caractère temporaire.

Le processus décisionnel mérite avant tout quelques mots. Le 23 Avril 2015, le Conseil Européen, après s’être réuni dans le cadre d’une session extraordinaire, a exprimé plusieurs engagements, dont celui de « renforcer la solidarité et la responsabilité internes » à travers diverses mesures dont l’éventuelle « répartition d’urgence entre tous les Etats membres sur une base volontaire »[7]. Suivant la déclaration du Conseil européen le Parlement européen a adopté une résolution le 29 Avril 2015 appelant le Conseil de l’Union à déclencher la procédure de l’article 78§3 du TFUE ainsi qu’à agir sur la base de l’article 80 TFUE lequel dispose que « les politiques de l’Union [en matière d’asile, d’immigration et contrôle aux frontières] sont régies par le principe de solidarité et de partage équitable des responsabilités entre Etats membres (…) »[8]. Le mois suivant la Commission européenne a présenté un plan d’action en la matière dans lequel était soulignée la possibilité de procéder à une relocalisation d’urgence d’un certain nombre de migrants depuis l’Italie et la Grèce. La décision commentée s’inscrit dès lors dans cette succession d’engagements et tire son origine d’une prise de position du Conseil Européen. Il s’agit ici de remarquer que l’urgence est le contexte même de la décision du Conseil, adoptée quatre mois après l’engagement pris par les Etats membres de ne pas rester indifférents aux difficultés italienne et grecque.

Ainsi l’urgence constitue le contexte de la décision commentée, sa base juridique mais aussi sa portée dans le temps. En effet, l’article 78§3 permet au Conseil de l’Union « d’adopter les mesures provisoires » nécessaire à la situation d’urgence. Ainsi tout acte adopté sur ce fondement ne saurait avoir un caractère permanent, il s’agit de réagir à une situation exceptionnelle. Il est vrai que l’urgence ne saurait en elle-même être définitive, il y a urgence du fait d’un évènement inhabituel qui crée une situation temporaire caractérisée par la nécessité d’y répondre rapidement. La seule réponse provisoire se suffit théoriquement à elle-même puisque l’urgence n’a pas vocation à s’installer dans le temps. Nécessitant une réponse rapide, l’urgence justifie l’adoption d’un acte suivant la procédure législative spéciale, en l’espèce avec une simple consultation du Parlement européen. La procédure législative spéciale se justifie ici par sa rapidité, au regard de la procédure législative ordinaire, procédure « normale » pour toute règlementation en matière d’asile, d’immigration et de contrôle aux frontières (art. 78§2 TFUE). Ainsi les maîtres traités avaient, semble-t-il, « tout prévu », ce qui a permis une réaction assez rapide de la part des institutions européennes.

Ceci dit, il convient de se questionner sur la pertinence de la base juridique choisie par le Conseil de l’Union Européenne. Dans son avis, le Parlement européen a souligné la nécessité d’institué « un mécanisme permanent de relocalisation fondé sur l’article 78§2 du traité » au motif que la « relocalisation d’urgence n’est pas une solution au défi à long terme de la pression en matière d’asile aux frontières extérieures de l’Union »[9]. Ce mécanisme de relocalisation permanente en cas d’afflux massif pourrait être fondé sur l’article 78§2 c) qui prévoit la possibilité pour le législateur européen d’instituer « un système commun visant, en cas d’afflux massif, une protection temporaire des personnes déplacées ». Cette disposition maintient le caractère temporaire de la protection des personnes, justifié par « l’afflux massif » tout en permettant l’adoption d’un mécanisme permanent pour faire face à l’urgence. Il ne s’agit donc pas ici de remettre en cause la qualification de la situation comme urgente, mais plutôt de questionner le choix d’une réponse provisoire plutôt que permanente, compte tenu du constat unanime des institutions européennes concernant la durée dans le temps de cet afflux massif aux frontières extérieures de l’Union. En l’espèce, le caractère provisoire de la décision ne permet pas d’installer un régime permanent de relocalisation des migrants depuis l’Italie et la Grèce ou d’autres Etats membres.

Si l’action fondée sur le §3 de l’article 78 n’est pas remise en cause en tant que telle, le Parlement souhaiterait que celle-ci soit un « test » pour l’adoption de mesures permanentes. Cet amendement n’a pas été repris par le Conseil de l’Union Européenne, et nul n’est dit quand aux suites de l’action européenne ou bien concernant une action à caractère permanent.

Malgré l’absence de prévision d’une action à moyen et long terme de l’Union Européenne en la matière, la réaction actuelle mérite d’être remarquée tant elle était attendue. Paradoxalement, la solidarité européenne, invoquée par tous les actes suscités, et qui semblait ressortir gagnante de l’engagement européen, tend plutôt vers le volontarisme.

B. Une solidarité européenne fondée sur le volontarisme

Le caractère obligatoire de la décision du Conseil n’est pas discutable, compte tenu des dispositions des Traités relatives aux actes de l’Union Européenne, et pourtant la part belle est faite au consensus et au volontarisme des Etats membres. Dans la déclaration du Conseil européen, la dimension volontaire de l’assistance apportée à l’Italie et la Grèce est omniprésente. Ainsi le Conseil européen « s’engage à examiner les possibilités d’organiser une répartition d’urgence entre tous les Etats membres sur une base volontaire »[10] ainsi qu’à « mettre en place un premier projet pilote volontaire de réinstallation dans toute l’UE »[11]. De même, dans la décision commentée se perçoit la place importante de la volonté – ou du bon vouloir – des Etats membres. Celle-ci reprend l’engagement du Conseil européen[12] et précise dans son 5ème considérant que « les Etats membres devraient décider par consensus de la répartition de ces personnes en tenant compte de la situation de chaque Etat membre ». Il semblerait que les Etats membres se soient mis d’accord sur le nombre d’individus à relocaliser, 24000 depuis l’Italie et 16000 depuis la Grèce, pour un total de 40.000 personnes à relocaliser sur une période de 24 mois.

L’emploi du conditionnel tout le long de la décision confirme bien la place de la volonté des Etats membres dans l’assistant apportée à l’Italie et la Grèce. L’avis du Parlement Européen témoigne quand à lui de l’absence de référence à toute obligation qui serait dans le chef des Etats membres. Celui-ci avait en effet proposé un amendement du considérant n.° 2 disposant que « (…) les mesures de solidarité envisagées dans la présente décision sont contraignantes ». De même l’amendement 24 apporté à l’article 1er de la proposition de la Commission porte sur l’ajout du terme « d’urgence contraignantes » à la disposition suivante : « la présente décision institue des mesures provisoires (…). Aucun de ces amendements n’a été repris et des termes comme « contrainte » ou « obligation » ne figurent nulle part dans la décision du Conseil, du moins à l’égard des Etats membres de relocalisation. Ainsi les Etats membres « peuvent (…) décider de détacher des officiers de liaison en Italie et en Grèce » et « renforcent leur soutien opérationnel (…), au besoin, en mettant à disposition des experts nationaux ». L’emploi du temps présent pose la question du caractère obligatoire ou non des divers comportements nationaux. Les Etats sont-ils dans l’obligation d’assister techniquement et opérationnellement l’Italie et la Grèce ou bien ont-ils le choix ? Le manque de clarté de la décision risque de porter atteinte au mécanisme mis en place. Certainement, l’intervention du Conseil Européen en amont du déclenchement de l’article 78§3 permet d’expliquer quelque peu la place faite au consensus. En effet, et bien que le Conseil ait été institutionnalisé par le Traité de Lisbonne, il reste la marque « internationale » - parmi d’autres – de l’Union Européenne. Son intervention n’est d’ailleurs pas requise par l’article 78§3, la Commission peut proposer une décision au Conseil fondée sur cet article sans aucune déclaration préalable du Conseil Européen. Sa présence témoigne donc non seulement d’une réaction étatique, et non pas uniquement institutionnelle, mais aussi d’une volonté des Etats membres de ne pas « subir » la solidarité européenne, quitte à la vider de sa substance. Ainsi, si la relocalisation est obligatoire, dans ce sens où elle fait l’objet d’une décision obligatoire, toute mesure complémentaire d’assistance technique et opérationnelle est laissée à la seule volonté des Etats membres, alors même que l’une des difficultés majeures – soulignée par la décision – est l’engorgement du système de traitement des demandes d’Asile des deux Etats membres.

Paradoxalement, la notion de solidarité se retrouve dans tous les actes ayant donné lieu à la décision du Conseil ainsi que dans cette dernière. Plus largement, le Chapitre du Traité de Lisbonne relatif à la mise en place d’une politique commune en matière d’asile, d’immigration et de contrôle aux frontières[13] se conclue par une référence explicite à la solidarité européenne et au partage équitable des responsabilités (article 80 TFUE). La solidarité n’y est pas citée comme facultative, au contraire c’est elle qui « régit les politiques de l’Union visée au présent chapitre », aux côtés du « partage équitable des responsabilités ». De manière générale, la solidarité, en droit, n’est pas perçue comme une faculté mais bien comme une obligation[14] pouvant se trouver dans différentes situations. Ainsi, « au sein d’une collectivité, [la solidarité représente] un lien d’entraide unissant tous ses membres ». Dès lors, si la solidarité peut avoir une base volontariste, du moins théoriquement, elle n’est pas exempte d’un caractère obligatoire. Or il semblerait bien que le Conseil de l’Union n’ait pu ou voulu faire de la solidarité européenne une obligation à l’égard des Etats membres. L’idée d’un élan solidaire sans retenue entre les Etats membres est certes agréable à penser mais elle ne permet pas d’envisager une solidarité contraignante. Finalement, la solidarité européenne ne peut-elle être rattachée à la qualité de membres des Etats de l’Union ? Dans ce sens ce serait parce qu’ils appartiennent à une communauté d’intérêt que les Etats membres se doivent une assistance mutuelle.

A cette solidarité à minima s’ajoute une obligation expresse pour l’Italie et la Grèce, à savoir celle d’établir une feuille de route comprenant des mesures de réforme structurelles de leur système respectif d’accueil et de traitement des demandes d’asile[15] « destinées à renforcer la capacité, la qualité et l’efficacité des régimes mis en places par elle (…). L’Italie et la Grèce mettent pleinement en œuvre cette feuille de route ». Certes, la nécessité de réformer les régimes d’accueil et de retour de ces deux Etats membres n’est plus à démontrer[16] il est assez surprenant de l’intégrer dans le cadre de mesures provisoires et ce compte tenu du fait que les mesures exigées de la part de ces deux Etats ont nécessairement un caractère permanent. L’exigence de telles mesures aurait été plus logique dans le cadre d’une décision adoptée sur le fondement de l’article 73§2 TFUE instituant des procédures de relocalisation permanentes. A cela s’ajoute que si l’Italie et la Grèce ne mettent pas en œuvre ladite feuille de route « la Commission peut décider, après avoir donné à l’Etat concerné la possibilité de formuler des observations, de suspendre l’application de la présente décision à son égard pendant une durée pouvant aller jusqu’à trois mois ». Encore une fois, il ne s’agit pas ici de remettre en cause l’idée fondamentale d’une réforme des régimes d’accueil italien et grec mais plutôt de remarquer un certain déséquilibre entre les mesures exigées des autres Etats membres au regard de celles exigées des Etats membres dits « en difficulté » dans cette même décision. Ainsi, si un ou plusieurs Etats membres, sur la période de 24 mois indiqués, ne détache aucun officier de liaison auprès de l’Italie ou de la Grèce ni ne coopère avec leur administration, cet/ces Etats ne risquent aucune sanction. Il est difficile de concevoir ici comment ces deux Etats membres, tous deux confrontés à des difficultés structurelles touchant d’autres secteurs que celui de l’immigration et de l’asile, seraient à même de mettre en place d’une part tout un système de recensement des personnes pouvant être relocalisées et d’autre part de débuter une réforme approfondie du système général d’accueil, de traitement et de retour.

La solidarité européenne est-elle suffisamment exploitée dans cette décision ? Difficile à dire tant une réaction européenne, fut-elle minime, porte en elle-même un soupçon de solidarité entre les Etats membres. Le choix de passer par les institutions européennes, quelles que soient les motivations politiques et diplomatiques, permet d’affirmer ici qu’une certaine solidarité est mise en place. Ceci dit, souligner le développement d’une solidarité européenne n’empêche pas d’en constater les limites, d’autant plus lorsque celles-ci s’avèrent importante. La décision commentée témoigne expressément de ces limites, compte tenu de l’incapacité du législateur européen d’imposer aux Etats membres un nombre définit d’officier de liaison à détacher en Italie et en Grèce, d’imposer une coopération entre leurs administrations ainsi que l’étendue de l’assistance technique à apporter. La solidarité est encore aujourd’hui une affaire de volonté des Etats membres, à l’image du système des relations internationales.

Une approche philosophie et sociologique seraient nécessaires afin d’essayer de comprendre les raisons de l’émergence difficile d’une solidarité européenne en matière migratoire, mais cela n’est pas la tâche de cette contribution. Les remarques exprimées jusqu’ici concernant l’opportunité de la base juridique et la portée de la solidarité européenne sont à compléter avec une analyse de l’efficacité même de la décision du Conseil et de manière plus générale du système européen de traitement des demandes d’asile.  

II. De l’efficacité de la décision du Conseil à la remise en cause du « système Dublin »

Le caractère urgent du contexte de la décision limite directement l’efficacité de la réaction européenne (A) et pose la question plus fondamentale de la remise en cause du système « Dublin » (B).

A. La question de l’efficacité de la décision du Conseil.

La solidarité à minima mise en place par la décision du Conseil est en soi déjà une atteinte à l’efficacité de la décision mais il s’agit ici d’étudier le fond des mesures adoptées.

Les Etats membres ont décidé par consensus de procéder à la relocalisation sur deux ans de 40.000 individus présents sur les territoires grec et italien. Ces 40.000 personnes seront identifiées en fonction du taux d’acceptation de leurs demandes d’asile dans les pays européen, le taux fixé par la décision étant de 75%. Ainsi toute personne originaire d’un pays, ou tout apatride résidant dans un pays, dont la demande d’asile fait l’objet d’un taux d’acceptation à hauteur de 75% dans les Etats membres de l’Union peut faire l’objet de la procédure de relocalisation instituée par la décision[17]. A l’heure actuelle, ce taux concerne uniquement les demandeurs d’asile syriens et érythréens – ou les apatrides résidants dans ces deux Etats, mais la décision du Conseil prévoit une mise à jour trimestrielle de ces données afin d’identifier éventuellement d’autres individus originaires d’autres Etats tiers[18]. Le choix du taux de 75% d’acceptation de la demande d’asile permet d’isoler les individus nécessitant manifestement une protection internationale. D’après la proposition de décision de la Commission Européenne, les migrants syriens et érythréens représenteraient plus de 40% et plus de 50% de la totalité des migrants en Italie et en Grèce. La relocalisation concerne les individus arrivés sur les territoires italien et grec un mois avant l’entrée en vigueur de la décision et jusqu’à 24 mois après.

Le nombre de 40.000 individus semble dès lors audacieux, mais une analyse plus approfondie des chiffres permet un certain recul à l’égard de l’effet d’annonce. Entre les mois de Janvier et Août 2015, 271.156 migrants sont arrivés en Grèce dont 175.375 syriens[19], ce qui relativise la relocalisation de 16000 migrants depuis la Grèce sur les deux prochaines années. Ne disposant pas de chiffres semblables pour l’Italie, il semble tout de même important de souligner qu’en 2014 plus de 170.000 migrants sont entrés sur le territoire italien[20] et que 9.000 sont arrivés les mois de Janvier et Février 2015[21], ce qui permet encore une fois de relativiser la relocalisation de 24.000 migrants depuis l’Italie telle que fixée par la décision. En effet, il ne faut pas oublier ici que ces 24.000 et 16.000 migrants seront relocalisés sur deux ans, c’est-à-dire sans tenir compte – car techniquement impossible- de l’afflux de migrants durant les deux prochaines années. L’amendement 47 de l’avis du Parlement permet de remarquer la timidité du Conseil de l’Union Européenne – ou bien plutôt la réticence des Etats membres – en ce qu’il propose la relocalisation de 110.000 migrants, 40.000 depuis l’Italie et 70.000 depuis la Grèce et précise que la Commission devrait évaluer , dans les six mois suivant la décision, le pourcentage  « de personnes devant être relocalisées depuis l’Italie et la Grèce, à partir des données disponibles les plus récentes de Frontex ». Le consensus des Etats membres autour du nombre de 40.000 fait alors écho à la dimension faiblement solidaire de la décision du Conseil.

L’efficacité de cette décision est également remise en cause par son caractère « non abouti », lequel pourrait être perçu comme tributaire de l’urgence. Ainsi, la décision du Conseil prévoit le versement d’une somme de 6000 euro par migrant relocalisé aux Etats membres de relocalisation[22]. La nécessité d’un tel soutien financier est indéniable au nom de la désormais fameuse solidarité européenne. Ceci dit, la décision commentée ne fait apparaître aucun mécanisme de contrôle de l’emploi de cette somme par les Etats membres de relocalisation. Encore une fois c’est un amendement du Parlement Européen qui permet de remarquer un décalage entre les deux législateurs européens concernant le contrôle du « comportement solidaire » des Etats membres de relocalisation. Ainsi l’amendement 16 de l’avis du parlement invite la Commission à surveiller « la dépense de la somme de 6000 euros pour la relocalisation de chaque demandeur ». Certes, il est difficile d’envisager une telle mesure de contrôle dans le cadre de la mise ne œuvre de mesures provisoires commandées par l’urgence et la solidarité européenne, du moins autant qu’il est difficile de concevoir l’exigence de réformes structurelles dans le cadre d’une telle décision. Le contrôle de l’emploi de cette somme viserait simplement à s’assurer que les 6000 euro par migrants relocalisés soient employés pour l’accueil de ces migrants et le traitement de leur demande d’asile, ce qui rentre dans les obligations des Etats membres de relocalisation. Un tel contrôle ne serait pas déséquilibré par rapport à l’effort consenti par les Etats membres mais permettrait au contraire d’assurer l’efficacité des mesures instituées par la décision.

Enfin, le choix même de la base juridique peut être analysé comme une atteinte à l’efficacité de la réaction des institutions européennes en ce qu’il ne permet pas l’adoption de mesures à caractère permanent. En effet, le caractère provisoire des mesures adoptées dans la décision commentée ne permet pas de faire face à un éventuel afflux massif de migrants la troisième année suivant cette décision. De même, l’urgence de l’adoption de la décision n’a pas permis l’édiction de critères objectifs sur le fondement desquels il serait procédé à une relocalisation automatique. Ainsi, quelques mots en ont été dits plus haut, l’article 78§2 c) aurait permis l’édiction de tels critères et la prévision d’une relocalisation d’urgence en cas d’afflux massif de migrants de manière permanente. C’est-à-dire qu’agissant sur ce fondement, le législateur ordinaire aurait prévoir de manière permanente une ou plusieurs solutions à des afflux massifs, c'est-à-dire à des situations d’urgence. Paradoxalement, alors que la décision du Conseil constate l’installation dans le temps de cette situation d’urgence, nul n’est dit quand à l’emploi de ce fondement juridique ou du moins quand à l’examen de l’adoption de mesures permanentes. Pourtant, l’avis du Parlement incitait la Commission et le Conseil à envisager cette hypothèse. Il affirme ainsi dans son 16ème amendement que « le mécanisme de relocalisation d’urgence n’est pas une solution au défi à long terme de la pression en matière d’asile aux frontières extérieures de l’Union, mais plutôt un test mené en vue de la future proposition législative relative à un mécanisme permanent de relocalisation d’urgence fondé sur l’article 78, paragraphe 2 ». Cette proposition relative à l’instauration d’un mécanisme de relocalisation permanente est reprise dans son amendement 27. Certes, le fait que la décision ne se prononce sur cette hypothèse ne fait pas obstacle à l’instauration d’un mécanisme de relocalisation permanent ni n’empêche de penser que les négociations pour une telle mesure soient en cours.

Malgré le choix de la relocalisation d’un certain nombre d’individus, l’afflux de migrants en Italie et en Grèce semble continuer. Les divers documents précités se réfèrent tous aux appréciations de certains experts concernant les deux « chemins » les plus empruntés par les migrants, la méditerranée et la zone des balkans. Compte tenu de la situation de guerre et de crise humanitaire de nombreux pays voisins des frontières extérieures de l’Union Européenne, les mouvements de population connus jusqu’à nos jours ne semblent pas être les derniers. Ainsi, au de là de la question de l’efficacité de la décision commentée se pose nécessairement celle de la pertinence du maintien du système communautaire actuel d’accueil et de traitement des demandes d’asile.

B. Une remise en cause potentielle du système Dublin.

Conformément au système Dublin[23], le premier pays d’arrivée d’un migrant est responsable du traitement de sa demande d’asile. Ceci implique qu’à l’exception des 16.000 migrants relocalisés sur deux ans (24.000 pour l’Italie), la Grèce est l’Etat membre responsable du traitement des demandes d’asile des migrants étant arrivés sur le territoire de l’Union à travers le sien. Or, il est nécessaire de rappeler ici que 271.156 personnes sont arrivées sur le territoire grec entre Janvier et Août 2015. Si un certain nombre de ces individus ont franchi par la suite la frontière grecque vers d’autres Etats membres de l’Union, le nombre de demandes d’asile à traiter par la Grèce reste conséquent. Ainsi, l’urgence de la situation et la réponse partielle offerte par la décision du Conseil pose plus généralement la question d’une éventuelle remise en cause du système Dublin. En effet, l’urgence de la situation n’est pas uniquement due à un afflux massif de migrants mais aussi au fait que le pays d’arrivée est chargé du traitement des demandes d’asile. Ainsi l’Italie et la Grèce, pour l’année 2014, ont du se charger de traiter à eux deux plus de 350.000 demandes d’asile. Comme souligné par la décision, la relocalisation vise surtout à désengorger les systèmes grec et italien afin que ces deux pays puissent remplir leurs obligations en matière de politique d’asile. Un problème équivalent risque de se poser dans les mois à venir avec la Hongrie et la Slovaquie, deux Etats membres eux-mêmes confrontés à des mouvements de population important. Or, si le système Dublin présente certains intérêts – dont celui d’éviter des déplacements de migrants d’Etat en Etat ou encore le dépôt de plusieurs demandes d’asile dans divers Etats membres – il ne paraît plus adapté à la situation actuelle. Tous les Etats membres ne sont pas confrontés à des afflux de migrants de manière comparable aux Etats marquant la fin du territoire de l’Union Européenne. D’autres Etats qui comme la France pourraient être confrontés à de tels mouvements ne se situent pas soit sur la route des migrants soit ne sont pas « favorisés » comme lieu d’arrivée. Certains Etats membres sont donc amenés à devoir traiter un nombre très important de demandes d’asile du fait de leur seule situation géographique et ce quand bien même une partie des migrants en question a pour but de se rendre dans un autre Etat membre déterminé, du fait d’une langue partagée ou dans le cadre d’un rapprochement familial. Ce constat se retrouve dans la proposition de décision de la Commission concernant la vulnérabilité de l’Italie et de la Grèce compte tenu de leur « situation géographique ainsi que des conflits en cours dans leur voisinage proche (…), d’autant que les arrivées sans précédent de migrants sur leurs côtes devraient se poursuivre ».

Dans cette situation, le système Dublin ne permet pas un partage équitable des responsabilités, contrairement à ce que dispose l’article 80 TFUE, ni ne permet de prévenir des situations d’afflux massif. Le Parlement Européen semble actuellement être la seule institution remettant officiellement en cause ce système, affirmant que « la situation actuelle révèle ainsi l’incidence négative du règlement (CE) n.°604/201 » pour le premier pays d’entrée sur le territoire de l’Union, ce qui malheureusement n’a pas encore conduit à la suspension de ce règlement ou du moins à la suppression de la référence au premier pays d’entrée sur le territoire de l’Union »[24].

La décision 2015/0125 porte en elle les limites de la solidarité européenne et du système de traitement des demandes d’asile aujourd’hui en vigueur. Leur analyse ne doit pas être perçue comme une condamnation de l’action européenne mais plutôt comme une opportunité permettant de revoir ce système de traitement des demandes d’asile ainsi que d’opter pour une approche plus contraignante de la solidarité entre Etats membres.

Notes de bas de page