Libre circulation des marchandises

Reach : Les obligations de notification et d’information concernant les substances extrêmement préoccupantes, des obligations strictement interprétées par le juge

CJUE, 3ème chbre, 10 septembre 2015, Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (FCD) et Fédération des magasins de bricolage et de l'aménagement de la maison (FMB) c/ Ministère de l'Ecologie, du Développement durable et de l'Energie, Aff. C 106/14.

Adopté le 18 décembre 2006, le règlement REACH impose de nouvelles obligations aux fabricants, importateurs et utilisateurs en aval de substances chimiques[1]. Pour les autorités européennes, il s'agit notamment d'acquérir des informations en vue d'améliorer la gestion des risques liés à la présence de telles substances sur le marché de l'Union européenne. A cette fin, certaines de ces substances, identifiées comme extrêmement préoccupantes[2],  font non seulement l’objet de procédures d’autorisation ou de restriction mais sont aussi soumises à des obligations particulières de notification[3] et d'information[4]. Et c'est précisément tout l'enjeu du litige qui oppose  la Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (FCD) et la Fédération des magasins de bricolage et de l'aménagement de la maison (FMB), à la République française, litige qui a amené le Conseil d’État à poser une question préjudicielle en interprétation. 

En l'espèce, en effet, ces fédérations contestent l'interprétation de la notion d'article telle  qu'elle ressort d'un avis adopté par la France, le 8 juillet 2011. Selon ces dernières, cette interprétation serait contraire à une note de la Commission de 2011  et au guide de l'ECHA. Le Conseil d’État demande  donc à la Cour de se prononcer sur l'interprétation du paragraphe 2 de l'article 7 et de l'article 33 du règlement 1907/2006, afin de déterminer si les obligations de notification et d'information, imposées, s'appliquent lorsqu'un article, au sens  du règlement,  est composé de plusieurs articles.

Après avoir rappelé que,  saisie sur la base de l’article 267 TFUE, elle ne peut qu’interpréter le droit de l’Union[5], dans le cas présent le règlement REACH[6], la Cour revient sur la distinction qu’il convient d’établir ente les notions d’article et de produit pour ensuite préciser les contours des obligations de notification et d'information. 

Si la notion d'article est explicitement définie par l'article 3 du règlement, celle de produit contenant plusieurs articles ne fait, en revanche, l'objet d'aucune disposition. Le juge se réfère tout d’abord à la définition donnée : un article est un objet ayant subi un processus de transformation, qui lui confère une forme, une surface ou un dessin particulier,  qui soit plus déterminant pour sa fonction que sa composition. Il relève, ensuite, que le règlement ne distingue pas les articles en fonction de leur caractère complexe ou non. Il en déduit donc qu'il est tout à fait possible de considérer un produit complexe comme étant un article. Faut-il encore bien sûr que ce produit complexe réponde lui- même, à la définition d'article, telle qu'elle découle de l'article 3 du règlement.  Dès lors, et suivant les conclusions de l'Avocat général, le juge précise que le fait que des articles soient utilisés au cours du processus de fabrication ne leur fait pas perdre leur qualité d'article.   Finalement, ce n'est que lorsqu'un article devient un déchet qu'il perd sa qualification. A cet égard, on notera que le règlement REACH ne s'applique aux déchets. 

Pour les acteurs de la chaîne d'approvisionnement, le fait que des produits complexes puissent être qualifiés d'articles n'est pas anodin. Il l'est d'autant moins lorsque ces articles comportent des substances extrêmement préoccupantes. Tout d'abord, comme le rappelle le juge, et conformément au paragraphe 2 de l'article 7, les producteurs et les importateurs doivent transmettre à l'ECHA des informations concernant toute substance extrêmement préoccupante dont la concentration est supérieure à 0,1 % de  la masse de l'article en cause. C'est donc pour chaque article, le cas échéant pour chaque article du produit complexe, qu'il convient de calculer le pourcentage de substance extrêmement préoccupante. De ce pourcentage découle l'obligation ou non de notifier la présence d'une substance extrêmement préoccupante.   Ensuite,  conformément au paragraphe 33, tout fournisseur d'article[7] qui contient une substance extrêmement préoccupante doit en informer son destinataire. Seuls les industriels, professionnels et les distributeurs sont des destinataires au sens du règlement. Les consommateurs n’étant donc pas considérés comme des destinataires,  le paragraphe 2 de l'article 33 prévoit que l'information doit leur être transmise lorsqu’ils en font la demande.

A l’instar du juge, on relèvera que les obligations de notification et d'information diffèrent, en ce sens que les acteurs professionnels ne sont pas impliqués de la même façon. Pour la Cour, cela découle notamment de la finalité des mécanismes de notification et d'information. Dans le premier cas, il s'agit de s'assurer qu'aucune substance extrêmement préoccupante n’échappe à la vigilance des autorités, alors que les substances contenues dans les articles n'ont pas à être enregistrées[8]. Dans le second, il s'agit de permettre aux acteurs du marché d'adopter des mesures de gestion des risques adéquates mais aussi de pouvoir, le cas échéant, faire le choix de se tourner vers des substances non répertoriées comme extrêmement préoccupantes. Cette disposition a donc une vocation incitative qui va dans le sens de la mise en œuvre du principe de substitution.  

En considérant  que tout article rentrant dans la composition d'un produit complexe reste un article, le juge a strictement interprété les obligations de notification et d'information dans le respect de l’économie générale du règlement. 

Notes de bas de page

  • Règlement 1907/2006/CE du Parlement européen et du Conseil du 18 décembre 2006 concernant l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des substances chimiques ainsi que les restrictions applicables à ces substances (REACH), instituant une agence européenne des produits chimiques, JOUE L 396 du 30 décembre 2006.
  • A partir du moment où une substance est identifiée comme substance extrêmement préoccupante, elle figure à l'annexe XIV du règlement 1907/200, et ne peut être mise sur le marché qu'après obtention d'une autorisation émanant de la Commission européenne. Voir en ce sens l'article 60 du règlement 1907/2006.
  • Voir article 7 du règlement 1907/2006.
  • Voir article 33 du règlement 1907/2006.
  • Elle ne peut ni se prononcer sur la compatibilité de l’avis français avec le droit de l’Union, ni interpréter les dispositions législatives ou réglementaires nationales.
  • Le juge précise que les avis de la Commission et le guide de l’ECHA ne peuvent être considérés comme des actes juridiques contraignants ; dès lors il n’est pas pertinent d’avancer l’incompatibilité de l’avis français avec le droit de l’Union du fait des contradictions de cet avis avec le document de l’ECHA.
  • Par fournisseur d'article, il faut entendre tout acteur de la chaîne qui met un article sur le marché, voir article 3 point 33 du règlement 1907/2006.
  • L'obligation d'enregistrement, prévue à l'article 5 du règlement, s'impose à tout producteur et importateur d'une substance chimique, dès lors que cette substance est présente sur le marché de l'Union européenne. L'enregistrement des substances chimiques a été progressif en ce sens qu'il s'est fait en plusieurs phases.