Libre circulation des services

Exploitation des machines à sous et libre prestation des services, la politique hongroise en sursis

CJUE, 1ère Chbre, 11 juin 2015, Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft  e.a  c. Magyar Állam,  Aff.  C‑98/14.

Dans les faits, il faut revenir à l’automne 2011 où la législation fiscale hongroise frappant l’exploitation des machines à sous connue certains changements. Si à cette époque l’exploitation pouvait être réalisée dans des casinos ou des salles de jeux, la taxe forfaitaire - par position de jeux et par mois - frappant l’exploitation des machines installées dans les salles de jeux quintupla. Parallèlement, une taxe par position de jeux et proportionnelle aux recettes trimestrielles des machines à sous exploitées dans les salles de jeux fut également instaurée.

De surcroit, une loi du 2 octobre 2012 et prenant effet le 10 octobre de la même année, réserva l’exploitation des machines à sous aux seuls casinos.

Pour la Cour de justice, saisi d’un renvoi préjudicielle, la solution est évidente. Conformément à sa jurisprudence antérieure, une législation nationale restreignant l’exploitation des jeux de hasard dans les seuls casinos constitue une restriction à la libre prestation des services. Tel est le cas en l’espèce de la loi du 2 octobre 2012 qui établit une prohibition de jure[1]. Mais tel pourrait également être le cas d’une mesure nationale  qui réserverait effectivement l’exploitation des machines à sous aux casinos de par une augmentation excessive des charges fiscales aboutissant à entraver de facto l’exploitation de ces machines dans les salles de jeux. C’est donc toutes les mesures d’effets équivalents à une interdiction de jure qui sont prohibées avec comme critère l’impact sur la rentabilité de l’exploitation[2].

La cour poursuit en affirmant que si la protection du consommateur contre l’addiction et la lutte contre la criminalité peuvent notamment justifier de telles restrictions, c’est sous réserve d’une proportionnalité entre ces objectives et les mesures adoptés. A cet effet, au travers d’une une analyse globale du contexte[3], ces mesures doivent apparaitre cohérentes et systématiques dans la volonté d’atteindre les objectifs indiqués. Par-là, la Cour invite les juridictions nationales, dans l’appréciation de la proportionnalité d’une mesure, à certes la confronter objectivement aux motifs invoqués mais également à la confronter à l’ensemble de la politique nationale dans la matière pertinente. C’est ainsi que la Cour remarque que si a priori il existe une politique d’expansion contrôlée des activités de jeux de hasard vers les casinos, une telle politique ne saurait être cohérente et systématique par rapport aux objectifs avancés que s’il existait effectivement au moment des faits un réel problème lié à la criminalité et l’addiction aux jeux de hasard et que la politique d’expansion contrôlée des jeux de hasards au sein des casino pouvait par nature résoudre ce problème[4]. Ce raisonnement peut sembler logique, mais n’y a-t’il pas par là un risque que les juridictions s’érigent en juge de l’opportunité des mesures fiscales dès lors qu’on les invite à une appréciation globale des circonstances entourant l’adoption et la mise en œuvre d’une mesure ?

La Cour poursuit en affirmant que l’analyse des mesures en cause ne peut échapper à une confrontation aux droits fondamentaux issus du système européen. Ainsi en l’espèce des principes fondamentaux de sécurité juridique et de confiance légitime mais également de respect du droit propriété ( en vertu de la jurisprudence de la Cour EDH) qui imposent que la révocation d’une autorisation d’exploitation d’une activité économique soit accompagnée d’un système de compensation raisonnable ou d’une périodes transitoire à même de permettre aux titulaires déchus de s’adapter.  

La Cour conclue son appréciation stricte à l’égard des mesures restreignant la libre prestation de services de jeux de hasard en soulignant que dans l’hypothèse d’une violation constatée, les exploitants lésées seraient en droit d’obtenir des dommages et intérêts de la part de l’Etat hongrois sous réserve que la violation soit suffisamment caractérisée et qu’un lien de causalité directe est avéré entre la mesure litigieuse et le préjudice invoqué. Ce qui en l’espèce ne serait pas difficile à constater si la violation est constatée.

Notes de bas de page

  • Points 49 à 52.
  • Points 39 à 42.
  • Point 73.
  • Points 62 à 73.