Libre circulation des services

Transport touristique, maisons de prostitution en vitrine et la Directive "services" : un ménage ... surprenant

CJUE, 3ème Chbre, 1er octobre 2015, R.L. Trijber c. College van burgemeester en wethouders van Amsterdam et J. Harmsen c. Burgmeester van Amsterdam, Aff. C-340/14 et C-341/14.

Il est évident que la Directive relative aux services dans le marché intérieur peut concerner des situations factuelles diverses allant d’une activité de transport de passagers par voie d’eau dans un objectif touristique à l’exploitation de maisons de prostitution en vitrine. Il est toutefois surprenant que de telles situations factuelles soient traitées conjointement par le juge de l’Union.

En effet, par une décision du 16 septembre 2014, le Président de la Cour de justice de l’Union européenne a décidé de joindre les affaires Trijber et Harmsen.

La première affaire concerne le refus de délivrance d’une autorisation pour le transport de passagers par voie d’eau à Amsterdam dans un objectif touristique voire de divertissement. Selon la législation néerlandaise, le nombre de ces autorisations est limité et les autorisations sont octroyées par période de délivrance. Lorsqu’une demande d’autorisation est introduite en dehors de la période de délivrance, les autorités peuvent octroyer une telle autorisation par dérogation dans certaines hypothèses spécifiques. Monsieur Trijber a sollicité une telle autorisation qui lui a été refusée parce que sa demande a été introduite en dehors de la période de délivrance et que le service qu’il entendait proposer ne relevait pas des hypothèses dérogatoires prévues par la législation.

Quant à l’affaire Harmsen, elle concerne le refus de deux autorisations d’exploitation pour des maisons de prostitution en vitrine à Amsterdam. Selon la législation néerlandaise, la délivrance d’une autorisation d’exploitation d’une maison de prostitution peut être acceptée par les autorités lorsqu’elles estiment qu’il est suffisamment vraisemblable que l’exploitant respectera un certain nombre d’obligations. Il s’agit notamment de l’obligation de l’exploitant de veiller à ce qu’aucune infraction pénale, dont celle portant sur la traite des êtres humains, ne soit commise envers des prostituées. Monsieur Harmsen, exploitant d’une maison de prostitution existante, a fait la demande d’une autorisation pour deux autres établissements. Il a annexé à cette demande un plan d’entreprise dans lequel il s’engageait à ne pas louer des chambres « à des prostituées avec lesquelles il ne pourrait pas communiquer en anglais, en néerlandais ou dans toute autre langue qu’il peut comprendre »[1]. Cette demande lui a été refusée par les autorités en raison de certaines irrégularités constatées dans le fonctionnement de la maison de prostitution existante. Selon les procès-verbaux dressés par la police, M. Harmsen a loué des chambres à des prostituées originaires de Hongrie et de Bulgarie en méconnaissance de l’engagement intégré dans son plan d’entreprise puisque ces prostituées ne pouvaient pas communiquer dans une langue que l’exploitant pouvait comprendre.

MM. Trijber et Harmsen ont formé plusieurs recours contre les refus d’autorisation. Ces recours ont été rejetés par les juridictions néerlandaises de première instance. Les deux demandeurs ont ensuite engagé des recours contre ces jugements devant le Conseil d’Etat néerlandais. Ce dernier décida de formuler deux questions préjudicielles visant à savoir si les législations fondant les refus d’autorisation étaient compatibles avec la directive 2006/123 relative aux services dans le marché intérieur. Les questions préjudicielles formulées par le Conseil d’Etat portaient plus précisément sur l’applicabilité de ces dispositions dans des situations purement internes, sur la définition des « services dans le domaine des transports » dont dépend l’applicabilité de la directive dans l’une des deux affaires et sur la compatibilité des régimes d’autorisation en cause par rapport à cette même directive.

Cette directive a comme objectif l’ouverture à la libre circulation du marché des services dans les Etats membres de l’Union. Selon le deuxième et cinquième considérants de cette directive, afin « d’avoir un marché de service concurrentiel pour favoriser la croissance économique et la création d’emplois dans l’Union européenne », « il convient […] d’éliminer les obstacles à la liberté d’établissement des prestataires dans les Etats membres et à la libre circulation des services entre Etats membres et de garantir aux destinataires et aux prestataires la sécurité juridique nécessaire à l’exercice effectif de ces deux libertés fondamentales du traité ». Le troisième Chapitre de ce texte, intitulé « Liberté d’établissement des prestataires », adresse la question de l’octroi des autorisations à exercer certaines activités de service dans les Etats membres en l’entourant de plusieurs conditions.

Ainsi, la question qui se posait était celle de savoir si les régimes d’autorisation dans ces deux affaires étaient compatibles avec les exigences posées par cette directive ou s’ils constituaient des obstacles à l’accès des autres prestataires de services aux marchés de navigation de plaisance et de l’exploitation des maisons de prostitution en vitrine ?

Pour pouvoir répondre à cette question, la Cour procède dans un premier temps à l’interprétation du champ d’application de la directive (I) et elle considère que les dispositions de la directive sont applicables aux deux situations visées par les questions préjudicielles. Ce n’est qu’ensuite que le juge va procéder à une interprétation des conditions prévues par la directive visant à encadrer les régimes d’autorisation (B).

I. L’interprétation du champ d’application de la directive 2006/123 relative aux services dans le marché intérieur

Les questions préjudicielles formulées par le Conseil d’Etat néerlandais portaient tant sur l’applicabilité de la directive aux situations purement internes et ce, dans les deux affaires, (A) que sur l’applicabilité de la directive à un service de transport tel que celui présent dans l’affaire Trijber (B).

A. L’applicabilité de la directive à des situations purement internes

Dans les deux affaires, le Conseil d’Etat néerlandais se demandait si le Chapitre III de la directive était applicable à des situations purement internes et si « lors de l’appréciation quant à la question de savoir si ce chapitre est applicable, la jurisprudence de la Cour relative aux dispositions du traité sur la liberté d’établissement et la libre circulation des services dans des situations purement internes s’applique-t-elle »[2] ?

En d’autres termes, la juridiction néerlandaise demande si la directive « doit être interprétée en ce sens que les dispositions contenues au chapitre III de celle-ci, relatives à la liberté d’établissement, s’appliquent aux situations purement internes et quels sont les critères pertinents pour la détermination de l’existence d’une telle situation »[3] ?

Dans ses conclusions, l’Avocat général Szpunar soutient la thèse selon laquelle les dispositions de la directive s’appliquent à des situations telles que celles des deux affaires[4], « indépendamment de la question de savoir si tous les éléments de l’affaire se confinent à l’intérieur d’un seul Etat membre »[5]. Il fonde son raisonnement sur plusieurs éléments tels qu’une interprétation « littérale et systémique » de la directive dont le texte ne mentionne pas la nécessité d’une activité transfrontalière ou encore le refus de plusieurs amendements lors de la procédure législative visant à limiter le champ d’application de la directive à des situations transfrontalières[6]. Il entend ainsi réfuter la thèse contraire soutenant l’alignement des actes de droit dérivé sur l’interprétation retenue des dispositions du traité sur ce point. Selon cette thèse, puisque les dispositions du traité relatives à la libre prestation de service et à la liberté d’établissement sont inapplicables aux situations purement internes, il devrait en être de même en ce qui concerne la directive relative aux services dans le marché intérieur.

Toujours est-il que la Cour va estimer que « les situations visées […] n’étant pas purement internes, il n’y a pas lieu d’examiner »[7] les questions visant à déterminer si la directive est applicable à des situations dépourvues d’un élément transfrontalier et les critères permettant de qualifier une situation de « purement interne ». Pour aboutir à cette conclusion, le juge précise que le Conseil d’Etat néerlandais constate lui même que le service de transport dans l’affaire Trijmer « est également susceptible de bénéficier aux ressortissants d’autres Etats membres et que le régime en cause peut gêner l’accès au marché de tous les prestataires, y compris ceux originaires d’autres Etats membres qui souhaites s’établir aux Pays-Bas afin d’offrir un tel service »[8]. Quant à l’affaire Harmsen, la Cour indique que la juridiction de renvoi a précisé « explicitement que les bénéficiaires des services offerts par M. Harmsen, qui font l’objet des demandes d’autorisation en cause au principal, sont des ressortissants d’Etats membres autres que le Royaume des Pays-Bas »[9].

Peut-on conclure sur la base de ces deux affaires que la directive est inapplicable à des situations purement internes ? Cette conclusion n’est pas certaine. Certes, le juge considère que les situations ne sont pas purement internes et il procède ensuite à l’interprétation des dispositions pertinentes de la directive. Par conséquent, on pourrait considérer que la Cour estime que la directive est applicable parce que les situations visées ne sont pas purement internes. Néanmoins, tout en précisant que les situations ne sont pas purement internes, la Cour indique explicitement qu’elle n’a pas à examiner les questions qui portaient sur l’applicabilité de la directive à des situations dépourvues d’un élément transfrontalier puisque tel n’était pas le cas en l’espèce. Ainsi, il semble plus vraisemblable que la question de l’applicabilité de la directive à des situations purement internes reste en suspens.

Si la question de l’applicabilité de la directive à des situations purement internes concernait les deux affaires jointes, la Cour va également examiner l’applicabilité de la directive à l’activité de transport de personnes présente dans l’affaire Trijmer.

B. L’applicabilité de la directive à des services dans le domaine des transports

Selon le vingt-et-unième considérant de la directive relative aux services dans le marché intérieur, les « services de transport, y compris les transports urbains, les taxis et les ambulances, ainsi que les services portuaires, devraient être exclus du champ d’application de la présente directive ». L’article 2.2.d) de ce texte procède à cette exclusion puisqu’il stipule que la « directive ne s’applique pas aux activités suivantes : […] les services dans le domaine des transports […] qui entrent dans le champ d’application du titre V [de la troisième partie] du traité CE [devenu titre VI de la troisième partie du traité FUE] ».

Ainsi, la question posée par la juridiction de renvoi était de savoir si une activité telle que celle faisant l’objet de la demande d’autorisation dans l’affaire Trijmer « consistant à fournir, à titre onéreux, un service de prise en charge de passagers sur un bateau en vue de leur faire visiter une ville par voie d’eau à des fins événementielles, constitue un service dans le "domaine des transports" », est exclue du champ d’application de la directive ?

Pour la Cour de justice, l’exclusion des « services dans le domaine des transports » n’implique pas que « tout service consistant à assurer un déplacement par voie navigable doive automatiquement être qualifié de "transport" ou de "transport urbain" au sens de ladite directive »[10]. En effet, à côté de cet élément de « déplacement », un tel service peut comprendre d’autres éléments qui lui permettent d’être rattaché à un domaine économique inclus dans le champ d’application de la directive. Pour le juge, « il importe d’examiner quel est l’objet principal du service en cause »[11].

Par conséquent, pour déterminer si une activité relève de la notion de « service dans le domaine des transports », la Cour semble indiquer qu’il faudrait non seulement vérifier l’existence d’un « déplacement » mais encore examiner « l’objet » de l’activité en cause. Concernant l’activité ayant fait l’objet d’un refus d’autorisation dans l’affaire Trijmer, il ressort que ce service « vise davantage à procurer aux bénéficiaires de ce service le contexte plaisant d’un événement festif que le transport d’un point à l’autre de la ville d’Amsterdam »[12]. Ainsi, le chapitre III de la directive est applicable à une telle activité puisque son objet principal ne semble pas être la fourniture d’un service de transport.

La directive étant applicable aux situations visées par les questions préjudicielles, la Cour va se prononcer sur l’interprétation des dispositions de la directive encadrant les régimes d’autorisation présents dans les deux affaires. 

II. L’interprétation des conditions encadrant les régimes d’autorisation dans la directive 2006/123 relative aux services dans le marché intérieur

Dans ces affaires, la Cour a été amenée à interpréter les dispositions de la directive encadrant les régimes d’autorisation dans les Etats membres. Dans l’affaire Trijmer, cela concernait la durée de l’autorisation (A) susceptible d’être octroyée pour l’exercice de certains services alors que dans l’affaire Harmsen, cela concernait les conditions d’octroi d’une telle autorisation (B).

A. L’interprétation des conditions portant sur la durée de l’autorisation

Selon l’article 11.1.b) de la directive, l’autorisation « octroyée au prestataire ne doit pas avoir une durée limitée à l’exception des cas suivants : […] le nombre d’autorisation disponibles est limité par une raison impérieuse d’intérêt général ». L’une des questions préjudicielles du Conseil d’Etat néerlandais dans l’affaire Trijmer portait sur le fait de savoir si cette disposition s’oppose « à l’octroi, par les autorités nationales compétentes, d’autorisations pour une durée illimitée »[13] alors même que le nombre d’autorisations susceptibles d’être octroyées est limité ?

Pour la Cour, il découle de la formulation de cette disposition de la directive que « lorsque le nombre d’autorisation disponibles est limité par une telle raison d’intérêt général, ces autorisations doivent, en revanche, avoir une durée limitée »[14]. Par conséquent, eu égard au nombre limité d’autorisations susceptibles d’être octroyées dans la situation visée par la question préjudicielle, « les autorisation octroyées par les autorités compétentes ne peuvent pas avoir une durée illimitée »[15]. Le juge rajoute, à l’instar de l’Avocat général[16], que les autorités nationales ne disposent d’aucun pouvoir d’appréciation dans l’application de cet article[17].

Ainsi, les dispositions de la directive s’opposent à l’octroi d’une autorisation pour une durée illimitée lorsque le nombre d’autorisations est limité.

B. L’interprétation des conditions d’octroi d’une autorisation

L’article 10 de la directive encadre l’octroi des autorisations par les autorités nationales afin que le pouvoir d’appréciation de ces dernières ne soit pas arbitraire. Ainsi, les critères guidant l’octroi d’une autorisation doivent être, entre autres, non discriminatoires, justifiés par une raison impérieuse d’intérêt général, proportionnels à cet objectif d’intérêt général. Dans l’affaire Harmsen, la juridiction de renvoi demandait si la directive s’oppose à l’exigence linguistique conditionnant l’octroi d’une autorisation d’exploitation d’une maison de prostitution en vitrine, à savoir que l’exploitant soit capable de communiquer avec prostituées.

La question de la compatibilité des conditions de langue au droit de l’Union a été portée devant la Cour dans plusieurs affaires. Toutefois, les circonstances de l’affaire Harmsen se démarquent de celles-ci. 

Lorsque la Cour a eu à se prononcer sur la justification de telles conditions linguistiques à l’égard des libertés de circulation garanties par le traité, les Etats « cherchaient à protéger une ou plusieurs de leurs langues officielles ou à en promouvoir l’emploi »[18] : soit en encourageant l’emploi de la langue officielle elle-même (comme dans l’affaire Las[19]) soit en encourageant l’emploi de la langue officielle dans un autre objectif comme la protection sociale des travailleurs (comme dans l’affaire Commission c. Allemagne[20]).

Le juge a reconnu ces deux objectifs. Pour ce qui est du premier[21], la Cour a indiqué dès les années 1980 dans l’arrêt Groener que « les dispositions du traité CEE ne s’opposent pas à l’adoption d’une politique qui vise la défense et la promotion de la langue d’un Etat membre qui est tout à la fois la langue nationale et la première langue officielle »[22]. Plus récemment, l’arrêtRunevič-Vardyn fonde la reconnaissance dudit objectif sur le respect de la diversité culturelle et linguistique et sur le respect de l’identité nationale des Etats membres[23].

Pour ce qui est du second objectif, la Cour a reconnu dans l’affaire Commission c. Allemagne qu’« en imposant la conservation sur le chantier des documents en cause dans la langue de l’État membre d’accueil, [la législation en cause] vise à permettre aux autorités compétentes de cet État d’accomplir, sur le lieu de travail, les contrôles nécessaires pour garantir le respect des dispositions nationales en matière de protection des travailleurs, en particulier de celles relatives à la rémunération et à l’horaire de travail »[24].

Or, l’affaire Harmsen diffère de ces deux hypothèses puisque l’Etat ne cherchait pas à protéger ou à promouvoir l’utilisation de ou d’une de ses langues officielles. La condition linguistique consistait uniquement à exiger la connaissance d’une langue quelconque dans laquelle l’exploitant d’une maison de prostitution en vitrine pouvait communiquer avec les prostituées.

Ainsi, selon la Cour, le Conseil d’Etat néerlandais a déjà relevé que cette condition linguistique poursuivait une raison impérieuse d’intérêt général, « à savoir l’ordre public et, plus précisément, dans la présente affaire, la prévention de la commission d’infractions pénales à l’égard des prostituées, en particulier la traite des êtres humains, la prostitution forcée et la prostitution des mineurs »[25].

Par conséquent, le juge va se contenter d’examiner la proportionnalité d’une telle exigence sur la base de la directive. La Cour précise qu’en visant « à renforcer la surveillance des activités criminelles liées à la prostitution par la délégation d’une partie de cette surveillance aux exploitants de maisons de prostitution en leur donnant les moyens d’identifier de manière préventive les indices de l’existence de telles activités criminelles »[26], une telle condition linguistique « apparaît apte à atteindre l’objectif poursuivi »[27].

La Cour indique également qu’une telle condition linguistique ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre l’objectif d’intérêt général poursuivi puisqu’elle « se limite à imposer le recours à toute langue susceptible d’être comprise par les parties concernées, ce qui est moins attentatoire à la libre prestation de services qu’une mesure qui imposerait l’usage exclusif d’une langue officielle de l’Etat membre concerné ou d’une autre langue déterminée »[28].

Par conséquent, et en l’absence de mesures moins contraignantes susceptibles d’assurer l’objectif poursuivi, le juge conclut qu’une telle condition linguistique peut être compatible avec les dispositions pertinentes de la directive relative aux services dans le marché intérieur.

Notes de bas de page

  • §17 de l’arrêt.
  • §§ 28 et 37 de l’arrêt.
  • § 40 de l’arrêt.
  • Ibidem, point 51.
  • Ibid., point 57.
  • Ibid., §§ 52 à 56.
  • §42 de l’arrêt.
  • §41 de l’arrêt.
  • Ibidem.
  • §50 de l’arrêt.
  • §51 de l’arrêt.
  • §56 de l’arrêt.
  • §60 de l’arrêt.
  • §62 de l’arrêt.
  • §65 de l’arrêt.
  • §67 des Conclusions de l’Avocat général M. Szpunar.
  • §63 de l’arrêt.
  • §85 des Conclusions de l’Avocat général M. Szpunar.
  • CJUE, 16 avril 2013, Anton Las c. PSA Antwerp NV, Aff. C-202/11, §24.
  • CJUE, 18 juillet 2007, Commission c. République fédérale d’Allemagne, aff. C-490/04, §60.
  • Sur ce point, voire Dubos (O), "Babel mise en abyme: L'Union européenne et les langues minoritaires", Europe(s), Droit(s) européen(s) - Une Passion d'Universitaire, Liber amicorum en l'honneur du Professeur Vlad Constantinesco, Bruylant, Larcier, p.177.
  • CJUE, 28 novembre 1989, Groener, Aff. C-379/87, §19.
  • CJUE, 12 mai 2011, Runevic-Vardyn et Wardyn, Aff. C-391/09, §§86-87 ; dans le même sens, CJUE, 16 avril 2013, Anton Las c. PSA Antwerp NV, Aff. C-202/11, §§25-26.
  • CJUE, 18 juillet 2007, Commission c. République fédérale d’Allemagne, préc., §71.
  • §68 de l’arrêt.
  • §72 de l’arrêt.
  • §73 de l’arrêt.
  • §74 de l’arrêt.