Environnement

Conformité d’une réglementation nationale n’imposant pas des mesures de prévention et de réparation sur les propriétaires non responsables en matière de pollution des sols

CJUE, 3éme Chbre, 4 mars 2015, Ministero dell'Ambiente e della Tutela dl Territorio e del Mare et autres c. Fipa Group SRL et autres, Aff. C-534/13.

« Toutes les formes de dommages environnementaux ne peuvent être réparées dans le cadre d'un régime de responsabilité ». Telle est la substance du considérant 13 de la directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux[1]. Si aujourd'hui la protection de l'environnement est une véritable politique de l'Union européenne telle que mise en exergue dans l'article 191 § 2 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne[2], avec plus de 200 actes législatifs unionistes pris en la matière et la reconnaissance de principes[3], cette directive 2004/35 est la première législation à poser un cadre commun de responsabilité fondé sur le principe du pollueur-payeur.

Ce régime de responsabilité est d'autant plus important qu'il permet réellement, et a été prévu dans cette finalité, de contribuer à la réalisation des objectifs et à l’application des principes de la politique de l'Union européenne dans le domaine de l'environnement[4].

À ce titre, l'objet de ladite directive est que « l'exploitant dont l'activité a causé un dommage environnemental ou une menace imminente d'un tel dommage soit tenu pour financièrement responsable, afin d'inciter les exploitants à adopter des mesures et à développer des pratiques propres à minimiser les risques de dommages environnementaux, de façon à réduire leur exposition aux risques financiers associés »[5].

Si ce régime paraît clair au premier abord, il soulève en réalité des interrogations et des problématiques importantes, ne serait-ce que sur l'idée même de responsabilité. C'est notamment sur ce problème que la Cour de justice de l'Union européenne a été saisie d'une question préjudicielle dans l'affaire commentée.

En effet, il s'agit en l'espèce de plusieurs entreprises qui sont devenues propriétaires de terrains appartenant à un site qui avait été gravement contaminé par diverses substances chimiques suite à son exploitation par des sociétés entre les années 1960 et 1980, mais dont une partie a été bonifiée au cours de l'année 1995. Cependant, cette « bonification » s'étant avérée insuffisante, le site a été classé en « site d'intérêt national de Massa Carrara ». À ce titre, les directions compétentes du Ministero ont, par des actes administratifs du 18 mai 2007 et des 16 septembre et 7 novembre 2011, ordonné auxdites entreprises, en leur qualité de « gardienne[s] du terrain » l'exécution de mesures spécifiques de « sécurisation d'urgence »afin de protéger la nappe phréatique.

Contestant ces actes du fait qu'elles ne sont pas les auteurs de la pollution, les entreprises ont agi en annulation devant le Tribunal administratif régional de Toscane qui leur a fait droit au motif, qu'en vertu du principe du pollueur-payeur, les autorités nationales ne pouvaient imposer l'exécution desdites mesures à des entreprises qui n'ont aucune responsabilité directe avec la pollution. Appel a donc été interjeté par le Ministero au Consiglio di Stato qui a renvoyé la question à l'assemblée plénière. Celle-ci, faisant état des divergences d'interprétation de ce principe du pollueur-payeur, a décidé de poser une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne.

La question que les juridictions italiennes se sont posées dans cette affaire était de savoir si les principes de l'Union européenne tels que posés dans les traités et la directive 2004/35 précitée, dont le principe du pollueur-payeur, s'opposent-ils à une réglementation nationale telle que celle en cause en l'espèce qui, en cas de contamination constatée d'un site et d'impossibilité d'identifier le responsable de la contamination ou encore d'impossibilité d'obtenir de ce dernier les mesures de réparation, ne permet pas à l'autorité administrative d'imposer la mise en œuvre des mesures de sécurisation … au propriétaire non responsable de la pollution, et ne prévoit à la charge de ce dernier qu'une responsabilité patrimoniale limitée à la valeur du site après la mise en œuvre des mesures de réhabilitation ?

Après avoir rappelé le régime classique de responsabilité en matière d'environnement et en arriver à la situation dans laquelle le droit national peut se substituer au droit de l'Union européenne – en l'occurrence quand aucun responsable ne peut être identifié en vertu du droit de l'Union européenne –, la Cour de Luxembourg a estimé qu'une telle réglementation nationale était conforme auxdits principes environnementaux[6].

Ainsi, par cet arrêt préjudiciel, la Cour de justice de l'Union européenne confirme l'application du droit national en cas d'absence de responsable(s) identifié(s) (I) et rejette la reconnaissance d'une responsabilité des propriétaires (II).

I. La confirmation de l'application du droit national en cas d'absence de responsable(s) identifié(s)

Si la directive 2004/35 précitée, qui s'applique en l'espèce, pose un cadre commun de responsabilité environnementale, il n'en demeure pas moins que le droit national n'est pas exclu. À cet égard, la Cour de justice de l'Union européenne a adopté une conception classique en se fondant sur la causalité. Condition phare de la responsabilité, c'est par son biais que sont identifiés les responsables. Aussi, si la conception de la causalité en droit de l'Union européenne ne permet pas de les identifier (A), c'est la conception de la causalité en droit national qui intervient à titre subsidiaire, les États membres pouvant même prendre des mesures plus strictes (B).

A. Le rappel de l'identification du ou des responsable(s) par la conception unioniste de la causalité

« (…) le régime de responsabilité environnementale requiert, pour qu'il fonctionne, qu'un lien de causalité soit établi (…) entre l'activité d'un ou de plusieurs exploitants identifiables et les dommages environnementaux » (pt. 54). La Cour de justice de l'Union européenne n'innove en rien sur les conditions de la responsabilité. Elle ne fait que reprendre les dispositions de la directive précitée, d'une part, et sa jurisprudence établie en la matière, même s'il ne s'agissait pas de pollution de terrains par des substances chimiques proprement dite[7], d'autre part.

Quoi qu'il en soit, l'expression « pour qu'il fonctionne » est révélatrice de la place qu'occupe la causalité en droit de la responsabilité environnementale, ce qui n'est pas étonnant au regard des canons de la responsabilité en général. Plus encore, la place de la causalité est d'autant plus mise en avant par la Cour de Luxembourg dans la mesure où elle y reconnaît même une « importance particulière » (pt. 57) et que celle-ci ressort des dispositions de la directive précitée « relatives aux conséquences à tirer de l'absence de contribution de l'exploitation à la pollution ou au risque de pollution » (pt. 57).

Cette référence à la contribution à l'exploitation ou au risque de pollution laisse supposer que, dans l'esprit de la Cour de justice de l’Union européenne, le lien de causalité ne porte qu'entre le fait dommageable et le responsable. En effet, une autre conception de la causalité est possible : celle entre le fait dommageable et le préjudice[8]. Cette conception est somme toute particulière car elle met en exergue une conception elle-même particulière de la responsabilité. À ce titre, une personne non responsable pourrait être tenue à réparation. Il en est notamment ainsi en cas de dommages diffus.

Or, subordonner la responsabilité à la contribution au dommage est d'autant moins étonnant, qu'outre répondre à la définition classique de la responsabilité, le principe du pollueur-payeur le conçoit ainsi[9]. Toutefois, la lecture du considérant 18 de la directive précitée, qui évoque la signification du principe du pollueur-payeur, ne fait pas mention d'une idée de responsabilité. En effet, il n'est fait mention que des mesures de prévention ou de réparation nécessaires incombant à l'exploitant qui a causé le dommage ou une menace imminente. Ce n'est qu'en le combinant avec l'article 1er qu'il est permis d'y voir une responsabilité.

À cet égard, dans l'arrêt commenté, la Cour de justice de l'Union européenne rappelle les cas classiques de responsabilité, c'est-à-dire une responsabilité objective pour les exploitants exerçant une activité prévue par la directive (pt. 55) et une responsabilité subjective pour les exploitants exerçant une activité qui n'est pas prévue par la directive (pt. 56)[10]. En outre, elle rappelle l'existence de causes étrangères posées à l'article 8 § 3 de ladite directive. Plus précisément, et sans s'attarder sur la notion de cause étrangère, la Cour de justice de l'Union européenne semble retenir à la fois une cause d'exonération de responsabilité avec le fait du tiers et ce qu'il serait possible d'appeler un fait justificatif comme en droit pénal dans la mesure où la Cour de Luxembourg retient le respect d'un ordre ou d'une instruction émanant d'une autorité publique. Cette conception est identique à la position de l'avocat général Julianne KOKOTT qui, dans ses conclusions sur cet arrêt, a rejeté l'idée d'y voir ici une présomption de causalité de telle sorte que cet article 8 § 3 permettrait de présumer, jusqu'à ce qu'une autre cause soit démontrée, qu'un exploitant utilisant un terrain contaminé est à l'origine de cette contamination. Pour elle, il s'agit bien d'une exonération de responsabilité[11]. Ainsi, la Cour de justice de l'Union européenne retient bien l'idée de responsabilité classique, c'est-à-dire avec un responsable à la fois personnel et financier. Celui qui répare est bien celui qui a causé le dommage.

En revanche, elle ne rappelle pas dans l'arrêt commenté la possibilité pour les États membres de poser une présomption de causalité[12]. Une telle hypothèse démontre bien le rôle que peuvent jouer les droits nationaux en matière de responsabilité environnementale. La Cour de Luxembourg le soulève au demeurant par le biais de l'absence de causalité (B).

B. Le rappel de l'identification d'autres responsables par la conception nationale de la causalité

« Lorsque aucun lien de causalité ne peut être établi entre le dommage environnemental et l'activité de l'exploitant, cette situation relève du droit national » (pt. 59). L'application subsidiaire du droit national ne fait ici aucun doute[13]. Si cette condition d'application du droit national n'est pas une nouveauté dans la jurisprudence de la Cour de Luxembourg, ce rappel est fondamental en l'espèce car est en cause une réglementation nationale. L'utilisation de la locution « or » (pt. 60) met parfaitement en exergue la logique du raisonnement. En effet, la Cour de justice de l'Union européenne commence par rappeler le principe et elle en déduit ensuite qu'en l'espèce « les parties défenderesses n'ont pas contribué à la survenance des dommages environnementaux en cause ». Ce faisant, au regard du principe du pollueur-payeur, les entreprises en cause ne sont donc pas responsables.

C'est par ce constat que la Cour de Luxembourg rappelle « la faculté, pour les États membres, de maintenir et d'adopter des mesures plus strictes concernant la prévention et la réparation des dommages environnementaux, notamment l'identification d'autres parties responsables, à la condition que ces mesures soient compatibles avec les traités » (pt. 61)[14]. Que faut-il déduire de la référence à « l'identification d'autres parties responsables » ? D'une part, que les responsables à identifier d'après le droit de l'Union européenne n'ont pu être identifiés. D'autre part, que peuvent être considérés comme responsables des sujets de droit, comme les propriétaires, qui ne sont pas expressément visés par la directive. En effet, celle-ci ne vise bien que les exploitants[15]. À cet égard, il est intéressant de constater que, dans son point 36, elle relate la position de la juridiction nationale de renvoi. Celle-ci considère en effet que si responsabilité du propriétaire il y a, elle ne serait fondée que sur sa qualité de propriétaire et non d'exploitant.

Ainsi, les conceptions nationales de la causalité en matière de responsabilité environnementale peuvent être beaucoup plus extensives en ce sens où il peut s'agir d'un lien de causalité entre le fait générateur et le préjudice. C'est comme s'il pouvait y avoir une déconnexion entre le responsable personnel et le responsable financier. À ce titre, un simple propriétaire pourrait être considéré comme un responsable financier.

Cependant, au regard de la réglementation nationale en cause en l'espèce, la Cour de justice de l'Union européenne ne semble pas raisonner de la sorte (II).

II. Le rejet de la reconnaissance d'une responsabilité des propriétaires

En estimant que la réglementation nationale qui n'impose pas aux propriétaires non responsables d'exécuter les mesures nécessaires est conforme aux principes du droit de l'Union européenne, la Cour de justice de l'Union européenne rejette bien toute idée de responsabilité des propriétaires. En effet, elle applique le principe du pollueur-payeur et, ce faisant, admet une conception classique de la responsabilité (A). Cependant, ne faut-il pas y voir une certaine responsabilisation des propriétaires (B) ?

A. Une conception classique de la responsabilité

« Eu égard à l'ensemble des considérations qui précèdent, il convient de répondre à la question préjudicielle que la directive 2004/35 doit être interprétée en ce sens qu'elle ne s'oppose pas à une réglementation nationale telle que celle en cause au principal, qui, lorsqu'il est impossible d'identifier le responsable de la pollution d'un terrain ou (…), ne permet pas à l'autorité compétente d'imposer l'exécution des mesures (…) au propriétaire de ce terrain, non responsable de la pollution » (pt. 63)[16]. La Cour de Luxembourg ne peut pas être plus claire. Non seulement, elle confirme bien l'absence de responsable(s) identifié(s), mais également qu'il n'est pas permis aux États membres de considérer les propriétaires comme étant responsables. Si jamais les États procèdent ainsi, faut-il y voir alors un certain excès dans leur faculté de prendre des mesures plus strictes ?

Quoi qu'il en soit, en rejetant l'application des mesures propres au principe du pollueur-payeur, c'est-à-dire une logique de réparation comme corollaire de la responsabilité, et aux propriétaires « non responsable(s) », la Cour de justice de l'Union européenne considère clairement qu'ils ne peuvent être considérés comme responsables car ils ne sont pas des exploitants. Ainsi, le responsable est celui qui a causé le dommage ou la menace imminente du dommage et qui le répare. Plus encore, c'est comme si la Cour de Luxembourg définissait la responsabilité comme l'obligation de réparer les dommages que l'on a causés.

Il y a beaucoup à écrire sur ce qu'est la responsabilité, d'autant plus que celle-ci a particulièrement évolué si bien que, de manière générale, la conception classique ne saurait tenir. En effet, les assurances et les fonds d'indemnisation ont totalement bouleversé la responsabilité et, partant, le droit de la responsabilité. Cette évolution n'est d'ailleurs pas étrangère au droit de l'Union européenne, y compris dans le domaine de l'environnement. À ce titre, il est reconnu aux États membres la faculté de prévoir des régimes spéciaux de responsabilité, des régimes d'assurances et même des fonds d'indemnisation, notamment par le biais de conventions internationales. La Cour de justice des Communautés européennes l'a reconnue dans son arrêt Commune de Mesquer[17].

Aussi, les assurances et les fonds d'indemnisation ne sont pas de la responsabilité car il y a cette déconnexion entre le responsable personnel et le responsable financier et, partant, il n'y a pas nécessairement de causalité. Plus précisément, c'est souvent parce qu'il n'y a pas de responsable personnel identifié ou solvable qu'est prévu un responsable financier. Il est vrai que cette situation colle parfaitement avec la responsabilité environnementale prévue par la directive 2004/35 précitée. Il aurait été alors intéressant si la Cour de justice de l'Union européenne avait fait référence à la jurisprudence Commune de Mesquer. Or, elle s'en résume à rejeter tout responsable. Cette conception est d'autant plus frappante que la Cour de Luxembourg a exclu, dans l'énoncé de sa solution, l'idée d'une responsabilité patrimoniale telle qu'évoquée dans la formulation de la question préjudicielle. En effet, si les propriétaires ne sont pas responsables en ce sens qu'ils n'ont pas à exécuter les mesures de prévention ou de réparation nécessaires, il se peut qu'une certaine responsabilité patrimoniale soit prévue et celle-ci serait « limitée à la valeur du site après la mise en œuvre des mesures de réhabilitation » (pt. 37). Dans sa solution, la Cour de justice de l'Union européenne retient cependant l'idée d'une prise en charge sur les propriétaires, mais n'évoque pas une responsabilité même patrimoniale. Tout au plus, faut-il y voir une responsabilisation (B) ?

B. La reconnaissance d'une responsabilisation ?

« Eu égard (…) que la directive 2004/35 doit être interprétée en ce sens qu'elle ne s'oppose pas à une réglementation nationale (…) au propriétaire de ce terrain, non responsable de la pollution, celui-ci étant seulement tenu au remboursement des frais relatifs aux interventions effectuées par l'autorité compétente dans la limite de la valeur de marché du site, déterminée après l'exécution de ces interventions » (pt. 63). Si n'est pas explicitement mentionnée l'idée d'une responsabilité, il n'en demeure pas moins qu'il pèse sur les propriétaires, même non responsables, une certaine charge. C'est d'autant plus surprenant que le régime se rapproche de celui des exploitants et donc des responsables. En effet, il est prévu aux articles 5 et 6 de la directive précitée que lorsque les autorités compétentes prennent les mesures nécessaires en lieu et place des exploitants responsables, celles-ci peuvent demander à ce que les frais engagés soient supportés par eux. Concernant les propriétaires non responsables, il leur est demandé de supporter ces mêmes frais, alors même qu'ils n'ont pas contribué à la pollution. D'où la reconnaissance d'une certaine responsabilisation. Celle-ci est au demeurant pleinement consacrée en droit de l'Union européenne avec ces mesures de prévention et de réparation.

Plus encore, ce régime appliqué aux propriétaires non responsables peut faire penser à l'idée de victime et, plus précisément, de comportement ou/et de situation de la victime. En effet, les propriétaires peuvent ne pas avoir contribué à la pollution, mais en ayant acquis des terrains pollués par le passé et non totalement bonifiés, c'est comme s'il leur incombait de maintenir en état leur propriété. Par cette solution de la Cour de Luxembourg, faut-il y voir des propriétaires victimes non fautives ? Un tel raisonnement est, il est vrai, particulièrement osé, d'autant plus que la victime est l'environnement lui-même.

Quoi qu'il en soit, si la Cour de justice de l'Union européenne rejette toute idée de responsabilité, du moins au sens classique, cette conception est-elle si affirmée ? En effet, comme l'a soulevé l'avocat général Julianne KOKOTT dans ses conclusions sur l'arrêt, un parallèle aurait pu être fait avec l'arrêt E.R.G. et autres (1er arrêt) précité en matière de déchets, comme elle l'avait déjà soulevé dans ses conclusions sur cet arrêt[18]. En fait, au titre de la directive relative aux déchets, les non responsables peuvent être responsables à titre subsidiaire[19]. La Cour de justice de l'Union européenne a, dans un arrêt Van de Walle et autres[20], déjà « constaté que des hydrocarbures accidentellement déversés dans le sol, les eaux souterraines ou la mer, qui ne sont plus utilisables conformément à leur destination, doivent être considérés comme des déchets. Il y a lieu également de qualifier de déchet le sol contaminé par suite d’un déversement accidentel d’hydrocarbures »[21]. Cependant, la directive a été modifiée dans la mesure où les sols (in situ), y compris les sols pollués non excavés, restent exclus, en application de l’article 2, paragraphe 1, sous b), de son champ d’application. Comme le relève l'avocat général Julianne KOKOTT, la transposition reste quand même possible, bien que complexe. Quoi qu'il en soit, en l'espèce, elle n'a pas lieu d'être en ce sens que la juridiction nationale de renvoi ne l'a pas soulevée dans sa question préjudicielle.

En somme, l'idée d'une responsabilité des propriétaires non responsables n'est pas à exclure. À cet égard, le Conseil d’État l'a également consacrée à propos de pollution de terrains par l'abandon de déchets. En effet, il a considéré, dans un arrêt du 24 octobre 2014, que « sont responsables des déchets, au sens des dispositions de la loi du 15 juillet 1975 (relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux, aujourd'hui codifiée aux articles L. 541-1 et suivants du code de l'environnement), les producteurs ou autres détenteurs connus des déchets ; qu'en leur absence, le propriétaire du terrain sur lequel ils ont été déposés peut être regardé comme leur détenteur, au sens de l'article L. 541-2 du code de l'environnement, et être de ce fait assujetti à l'obligation de les éliminer, notamment s'il a fait preuve de négligence à l'égard d'abandons sur son terrain ou s'il ne pouvait ignorer, à la date à laquelle il est devenu propriétaire de ce terrain, d'une part, l'existence de ces déchets, d'autre part, que la personne y ayant exercé une activité productrice de déchets ne serait pas en mesure de satisfaire à ses obligations »[22]. Le parallèle avec le droit de l'Union européenne est flagrant. En effet, est bien consacrée l'idée d'une responsabilité, d'une part, et la locution « qu'en leur absence » laisse supposer qu'il existe d'autres responsables, donc subsidiaires, d'autre part. Cependant, par rapport au droit de l'Union européenne, notamment en ce qui concerne le cas de figure de l'arrêt commenté, les propriétaires sont réellement considérés comme des responsables en ce sens où ils ont commis une négligence ou une ignorance.

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