Politique sociale

Les compteurs d’électricité dans les quartiers roms en Bulgarie : à une situation délicate, une réponse délicate ?

CJUE, Grande chambre, 16 juillet 2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria c/ Komisia za zashtita ot diskriminatsia, Aff. C-83/14.

A la fin des années 1990, dans un nombre de quartiers bulgares, la société nationale de distribution d’électricité[1] plaçait les compteurs d’électricité à une hauteur de sept mètres sur des poteaux situés à l’extérieur des habitations desservies. Partout ailleurs les compteurs se retrouvaient à une hauteur de 1,70 mètres et susceptibles d’être consultés à tout moment par les consommateurs finaux. Les quartiers urbains faisant l’objet de la pratique avaient en commun la caractéristique d’être majoritairement habités par des personnes d’origine rom. En 2013, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE ci-après) a eu à connaître de la question de savoir si cet usage constituait une discrimination fondée sur l’origine ethnique[2]. La CJUE s’était dite incompétente pour répondre à la question, estimant que l’instance de renvoi ne remplissait pas les conditions d’être une « juridiction ». Dans l’arrêt, CHEZ contre Komisia za zashtita ot diskriminatsia[3], rendu le 16 juillet 2015, et concernant la même pratique, la Grande chambre de la Cour donne enfin au juge national certains éléments de réponse au regard de l’appréciation de la pratique litigieuse.

En l’occurrence, Mme Anelia Nikolova exploite une épicerie dans le quartier Gizdova mahala dans la ville de Dupnitsa. Gizdova mahala est considérée comme son plus grand quartier rom. En 2008, la Komisia za zashtita ot diskriminatsia (Commission de protection contre les discriminations, KZD ci-après) était saisie par Mme Nikolova. Celle-ci faisait valoir que la pratique litigieuse s’expliquait par le fait que le quartier était majoritairement habité par des roms et qu’elle était de ce fait la victime d’une discrimination directe en raison de la nationalité. En raison de la hauteur à laquelle les compteurs étaient placés, la requérante ne pouvait pas consulter son compteur électrique et contrôler sa consommation et l’exactitude de ses factures.

Par une décision du 6 avril 2010, la KZD conclut à l’existence d’une discrimination indirecte fondée sur la nationalité, au sens de la loi bulgare sur la protection contre les discriminations. La Cour administrative suprême annule cette décision l’année suivante au motif que la KZD n’avait pas indiquée par rapport à quelle autre nationalité Mme Nikolova aurait été discriminée. L’affaire est renvoyée devant la KZD. Dans une deuxième décision du 30 mai 2012, la KZD juge que Mme Nikolova avait fait l’objet d’une discrimination directe fondée sur la situation personnelle[4]. Du fait du lieu où était implanté son entreprise (et surtout ses compteurs d’électricité), la requérante était placée dans une situation désavantageuse par rapport aux autres clients du fournisseur d’électricité. CHEZ introduit un recours à l’encontre de cette décision devant le Tribunal administratif Sofia-ville. Celui-ci pose dix questions préjudicielles à la Cour de justice.

 En substance, un premier bloc des questions visait à déterminer le type de discrimination auquel était confrontée la juridiction nationale. Le deuxième élément à déterminer était liée à la question de savoir si Mme Nikolova, tout en ne faisant pas partie de la communauté rom, pouvait quand même se prévaloir de la protection des discriminations fondée sur l’origine ethnique. Au fond il s’agit de la question des discriminations par association. En troisième lieu, la Cour donne des éléments au juge national afin qu’il apprécie si la pratique en cause est susceptible d’être justifiée. Le raisonnement de la CJUE suit le modèle classique en deux temps. Un premier consacré à la qualification de la discrimination et un deuxième sur les éventuelles justifications. L’apport de cet arrêt réside notamment dans la précision que les objectifs légitimes reconnus par le droit de l’Union européenne permettant de justifier la pratique ne doivent pas placer les personnes ne doivent pas revêtir un caractère offensant et stigmatisant pour les personnes subissant le traitement différencié.

I. La détermination incertaine du type de discrimination

Dans l’arrêt du 16 juillet 2015, il revenait à la Cour de justice d’éclaircir les juridictions nationales bulgares sur le type de discrimination qui était en cause. Contrairement aux conclusions de l’Avocate générale[5] dans lesquelles Mme Kokott estimait que la pratique était constitutive d’une discrimination indirecte, la CJUE ne prend pas position sur le type de discrimination en cause. La Grande chambre se borne à énumérer des éléments que le Tribunal administratif de Sofia doit prendre en compte afin de préciser si la pratique litigieuse est constitutive d’une discrimination directe ou indirecte fondée sur l’origine ethnique. De manière assez laconique au point 91 de l’arrêt la Cour de justice énonce que la pratique litigieuse pourrait être constitutive d’une discrimination directe s’il était avéré qu’elle était instaurée pour des raisons liées à l’origine ethnique des habitants du quartier en cause. Ainsi, c’est au juge bulgare d’apprécier en fonction des éléments pertinents et des règles liées au renversement de la charge de la preuve.

 Toutefois, la Cour de justice rappelle et insiste sur l’objectif de la directive anti-discrimination raciale que le juge national devrait avoir à l’esprit. Le droit de l’Union vise à assurer une protection la plus large possible contre les discriminations[6]. De cette manière, le Tribunal de Sofia devrait apprécier les faits indépendamment des dispositions pertinentes en droit bulgare, jugées trop restrictives au regard de l’objectif de protection. Ainsi, comme souligné aux points de 96 à 103 de l’arrêt, au cas où le juge bulgare conclurait à l’existence d’une discrimination indirecte, il ne serait pas nécessaire de chercher si des motifs liés à la race/l’origine ethnique soient à la base de la mesure en cause. Ce qui importerait dans cette hypothèse serait le résultat final : désavantager particulièrement des personnes possédant la caractéristique protégée. Concernant le désavantage particulier, la Cour précise que le droit de l’Union, et la directive 2000/43 notamment, ne subordonnent pas le traitement moins favorable à l’existence de cas graves, flagrants et particulièrement significatifs, comme énoncé dans le droit bulgare.

Si la qualification des faits reste encore en suspens, une chose est bien certaine : le champ d’application de la directive 2000/43 doit faire l’objet d’une interprétation large.

II. La consécration d’une discrimination par association

Tant devant les juridictions nationales que devant la Cour de justice se posait la question de l’appartenance ethnique de la requérante au principal Mme Nikolova. Celle-ci se disait ne pas appartenir au groupe ethnique rom. L’interrogation qui surgissait à ce moment c’était de savoir si elle avait l’intérêt à agir et donc le droit de se prévaloir de l’interdiction des discriminations. Au point 51 de l’arrêt la Cour rappelle que l’objectif de la directive 2000/43 est de lutter contre toute discrimination fondée sur la race et l’origine ethnique. Cet objectif permet à la juridiction de l’Union de faire une interprétation téléologique de la directive afin de déterminer qui sont ses premiers destinataires : seulement les personnes possédant la caractéristique protégée ou également celles qui ne la possèdent pas mais sont également touchées par la pratique litigieuse. Aux points 56 et 57, la Cour de justice énonce que le champ d’application de la directive ne doit pas être interprété de manière restrictive. Eu égard à la nature des droits protégés, il est justifié que le principe d’égalité de traitement dans la directive soit appliqué à des catégories précises de personnes, mais aussi qu’il ait vocation de bénéficier aux personnes qui ne sont pas dans la catégorie visée mais qui subissent un traitement particulier pour l’un de ces motifs (race/origine ethnique). Si l’objectif de la directive est d’assurer la protection de toute personne contre les discriminations, les discriminations par association doivent être admises.

Une telle interprétation serait aussi fondée au regard de la comparaison des différentes versions linguistiques de la directive 2000/43. Comme souligné par l’Avocate générale et la Cour elle-même, dans les différentes langues de l’Union, l’existence des discriminations est subordonnée à un traitement moins favorable en raison de la race ou l’origine ethnique, et non pas en raison de sa race ou son origine ethnique. Cet argument correspond parfaitement à l’objectif d’une protection large contre les discriminations. La consécration de la discrimination par association est d’autant plus pertinente quand dans certaines langues, comme le bulgare, il est impossible de traduire les termes de la directive de manière aussi générale. Donc, en l’occurrence, le fait que Mme Nikolova ne fait pas partie du groupe ethnique rom, ne préjuge pas son intérêt à agir dans l’affaire au principal.

III. A une protection extensive, des justifications restrictives

Lors des procédures, CHEZ invoquait la justification objective de la pratique litigieuse fondée sur des motifs de protection de la vie et la santé des individus et de la sécurité de distribution d’électricité. La Cour, appuyée par l’Avocate générale, affirme que ce sont des objectifs légitimes[7]. Or, encore faut-il que CHEZ apporte la preuve qu’il s’agisse d’objectifs objectivement légitimes atteints par des moyens appropriés et nécessaires. Si aux points de 119 à 121 de l’arrêt la Cour de justice énonce que la pratique litigieuse pourrait être un moyen approprié, la juridiction nationale devra vérifier que cette pratique n’enduit pas d’inconvénients excessifs aux intérêts légitimes des personnes habitant dans les quartiers urbains visés[8]. La Grande chambre précise que cet intérêt légitime serait l’accès aux compteurs électriques dans des conditions qui ne sont pas offensantes ou stigmatisantes. La juridiction de l’Union indique au juge national quels sont les éléments à prendre en compte afin d’apprécier ce caractère offensant et stigmatisant. Il s’agirait notamment du caractère contraignant, généralisé et ancien de la pratique. Sur ce point, la Cour prend position et énonce que l’usage litigieux ne pourrait pas être justifié au sens de la directive, dans la mesure où les inconvénients causés apparaissaient démesurés au regard des buts visés. Néanmoins, la Grande chambre poursuit qu’il appartiendra au Tribunal administratif de Sofia de procéder aux appréciations finales.

A une situation délicate, la Cour de justice de l’Union donne une réponse délicate, qui ne serait pas forcément facile à suivre par la juridiction bulgare. Cependant, la morale de l’histoire semble être, pour reprendre le poète : quand on a un préjugé contre un peuple, il ne faut pas étendre les défauts des individus à la race entière, car.. C’est indécent[9]. Ou en l’occurrence, offensant et stigmatisant…

Notes de bas de page

  • Entre-temps, le secteur a été privatisé, mais le distributeur privé avait perpétué la pratique des compteurs à une hauteur de 7m dans ces quartiers..
  • CJUE, 31 janvier 2013, BELOV, aff. C-394/11.
  • CJUE, 16 juillet 2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria AD c/ Anelia Nikolova, aff. C--83/14.
  • Caractéristique protégée par  l’article  4 §1 et 2 de la Loi sur la protection des discriminations.
  • Point 87 des conclusions de l’Avocate générale Juliane Kokott, présentées le 12 mars 2015 dans l’affaire C-83/14, CHEZ c/ Nikolova et KZD.
  • Points 51 et 52 de l’arrêt.
  • En faisant référence à la jurisprudence de la Cour de justice, notamment l’arrêt PLACANICA aff. C-338/04.
  • Déjà consacré dans l’arrêt Ingeniorforeningen i Danmark C-499/08.
  • Robert Merle, L’île, Folio, 1974, p. 296.